La discusión del Proyecto de Ley (PdL) de Reconstrucción (Boletin N° 18.216-05) que se está desarrollando en el Senado aborda distintos temas, dado el carácter misceláneo de la propuesta ingresada por el Ejecutivo. Tal como su denominación lo señala, el proyecto busca reactivar la economía nacional haciéndose cargo de distintos aspectos, entre los cuales se encuentran ciertas modificaciones propuestas en materia de regulación de la industria salmonera.
El diagnóstico plasmado en el mensaje del proyecto es contundente: se busca aumentar la productividad y lograr un reimpulso de la acuicultura, pues se identifica un estancamiento de la misma producto de diversos problemas regulatorios.
Pero antes de entrar al fondo del asunto, es necesario destacar que la industria salmonera ha crecido exponencialmente desde 1990. Según datos de Sernapesca sistematizados por Fundación Terram, entre 1990 y 2023 las cosechas de salmónidos en Chile aumentaron un 3.652%, con un crecimiento anual promedio del 13%, superando el millón de toneladas en tres de los últimos cuatro años del período analizado.
Esta cifra desmiente por sí sola el supuesto estancamiento que sirve de premisa al proyecto. Más que un problema de crecimiento, lo que existe es un conjunto de concesiones subutilizado: de las 1.380 concesiones vigentes entre 2012 y 2022, solo 1.013 registraron actividad en ese periodo, y la mitad de los centros con actividad reportada operó en tres años o menos de los once analizados.
Esto debiera llevar a preguntarse si la respuesta correcta es flexibilizar el acceso a nuevas ubicaciones o, más bien, exigir un mejor uso de las concesiones ya otorgadas.
Ahora bien, entre las principales propuestas para hacerse cargo del supuesto “estancamiento” está, por un lado, destrabar lo que han señalado como microrrelocalizaciones, sin existir un concepto claro de lo significa esto. También el citado proyecto de Ley aborda las relocalizaciones de concesiones de acuicultura y, finalmente propone, sustituir la causal de caducidad de las concesiones por no uso, modificando la ley por un cobro de patente incrementada. Ambos aspectos merecen una lectura detallada, con especial consideración de los antecedentes fácticos y técnicos que las rodean.
En primer lugar, cabe destacar que la figura de las relocalizaciones fue introducida a través de la Ley N°20.434 el año 2010 como una manera de reordenar territorialmente una industria que, hasta 2009, operaba bajo lógicas eminentemente económicas que terminaron por producir una de las mayores crisis sanitarias y ambientales que haya enfrentado el país: la crisis del virus ISA. Luego, con el acuerdo de la propia industria, el Estado comenzó a regular y fiscalizar aspectos que se han consolidado hasta la actualidad.
En este contexto, la forma en que esta materia se esta abordando en el PdL de Reconstrucción introduce un escenario de incerteza jurídica, en la medida que no delimita con suficiente precisión los criterios y condiciones bajo las cuales deben evaluarse los procesos de relocalización.
Esta falta de claridad no solo dificulta una aplicación uniforme por parte de la autoridad, sino que además incrementa los incentivos a la litigación, tanto por parte de titulares como de terceros interesados, al no existir parámetros claros respecto de la procedencia, alcance y su sometimiento al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Lo anterior es del todo cuestionable, pues altera el sentido del Sistema de Evaluación Ambiental (SEA), que opera bajo el principio preventivo: busca prever y disminuir la afectación de los componentes ambientales de los proyectos antes de que esta ocurra, no después.
En segundo lugar, se encuentra la figura de las microrrelocalizaciones que, tras la discusión en la Comisión de Medio Ambiente del Senado, quedó aprobada como el desplazamiento de la concesión hasta un máximo de 350 metros lineales respecto de las coordenadas originales, sin evaluación ambiental y con el límite de realizarse solo una vez por concesión. En las presentaciones ante la comisión se esbozaron ciertos lineamientos que proponían a las microrrelocalizaciones como medidas orientadas a la mejora ambiental del emplazamiento actual de las concesiones (mayor profundidad y mejor velocidad de corrientes para dispersar la materia orgánica), pero cabe preguntarse si esa conclusión es extrapolable a todos los casos, o si sería más recomendable una evaluación caso a caso en lugar de una cláusula general de exclusión.
El propio debate legislativo evidenció esta tensión: la exención solo opera si el movimiento "no implica el ingreso" a un área protegida, pero deja sin resolver qué ocurre con las 409 concesiones de un total de 1.380 otorgadas en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes, que ya se encuentran emplazadas al interior de áreas protegidas del Estado (272 de ellas de duración indefinida), muchas veces desde antes de la declaratoria de protección respectiva. En general la discusión parlamentaria careció de conocimientos jurídico-técnico para buscar soluciones realistas y adecuadas y que eso no sea un blanqueo de las infracciones por sobreproducción y elusión que enfrentan varias empresas del sector.
En tercer lugar, respecto de la causal de caducidad por no operación establecida en el artículo 142 literal e) de la Ley General de Pesca y Acuicultura, el mensaje del proyecto argumenta que ha tenido poca aplicación práctica y propone sustituirla por un sistema de cobro de patente incrementada.
Al respecto, cabe tener presentes dos cuestiones. Por un lado, que hasta 2018 la paralización voluntaria de operaciones que hacía operativa la causal de caducidad por no operación era justificada administrativamente en virtud de una interpretación amplia de la normativa, práctica que luego fue enmendada por la Contraloría General de la República mediante los dictámenes N°25.006/2018, N°24.952/2019 y N°8.811/2020, que establecieron que solo los descansos decretados por la autoridad suspendían el cómputo del plazo de caducidad. Por otro lado, que a través del Informe Final N°9/2024 la Contraloría dio cuenta de que los organismos con competencia en materia de fiscalización y declaración de caducidades, esto es, la SSFFAA y Sernapesca se encontraban descoordinados y no habían ejercido sus potestades diligentemente.
Ambas cuestiones explican la baja aplicación práctica de la figura de caducidad y descartan que una solución viable sea reemplazarla por un esquema de cobro de patentes incrementadas, sobre todo considerando que las concesiones de acuicultura se otorgan sobre un bien nacional de uso público, y que un número considerable de ellas (409, para ser precisos) se encuentran dentro de áreas protegidas.
Leídas en su contexto, estas propuestas parecen responder a un afán por flexibilizar los estándares aplicables a la industria salmonera, debatidas apresuradamente y sin considerar plenamente los antecedentes que permitirían un análisis íntegro de las figuras que se busca reformar. Es necesario un debate pormenorizado de estas cuestiones que, por motivos económicos, no desconozca la relevancia de proteger el medio ambiente, que en el caso de la industria salmonera se trata de espacios marítimos con características únicas a nivel mundial.
