En octubre de 2013, la entonces candidata presidencial Michelle Bachelet lanzó en su comando en Barrio Italia un conjunto de 50 medidas para los primeros 100 días del gobierno de la Nueva Mayoría. En ellas se incluía la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas, el Consejo de Pueblos Indígenas y una agenda de desarrollo para los temas que surgieran desde las nuevas entidades. Señalando que pronto anunciaría el resto de su programa, la presidenta Bachelet declaró que las propuestas se estaban haciendo “con toda la seriedad y responsabilidad, por lo que que significa y dentro de los plazos que nos hemos propuesto".

Pese a esa seriedad y responsabilidad comprometida, en el anuncio no se tuvo en cuenta que una iniciativa así pasaba obligatoriamente por una consulta previa en cumplimiento con los deberes asumidos por el estado chileno al firmar el Convenio 169 de la OIT. Así, pasados dos años de gobierno, la promesa aún no se concreta, a pesar de las restrictivas interpretaciones elaboradas tanto por José Antonio Viera Gallo como Delegado de Asuntos Indígenas del gobierno de Bachelet el 2008 y luego por el gobierno de Piñera el 2010 con el criticado decreto 66.

La consulta previa para la creación del nuevo ministerio y el Consejo de Pueblos inició, finalmente, en diciembre de 2014. No estuvo exenta de polémicas: los representantes de las 122 comunidades consultadas acusaron problemas de metodología, intervencionismo de los funcionarios, resultando en un abandono masivo del proceso en diciembre de 2014.  “Había reunión de apoderados y decían ¡aprovechemos de hacer consulta indígena! O ibas a una capacitación, de un proyecto de INDAP por ejemplo, y había consulta indígena”, cuenta una dirigente del sector de Azapa que prefirió reservar su nombre.

El evento de 31 de enero de 2015 en San Esteban de Los Andes donde se aprobó el Informe Final de la consulta tuvo la firma de 9 representantes, uno por pueblo, pero fue criticado por su carácter de acto oficial con presencia masiva de representantes del Estado y la ausencia de autoridades tradicionales de los pueblos que habían criticado el proceso. Incluso, algunos le dan el mote de “bar abierto”, señalando que no fue un acto deliberativo sino de celebración.

Pese a eso, el 11 de enero del 2016 la presidenta Bachelet envió a la Cámara de Diputados el proyecto de ley que crea el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas y los respectivos consejos por pueblo. A la falta de legitimidad de la propuesta, por venir de una consulta desautorizada por gran parte de las comunidades, se suman tres factores críticos: la crisis de legitimidad de la política institucional indígena que heredará de la actual CONADI, el rechazo de las comunidades a la falta de autonomía y poder respecto al estado del proyecto de Consejo y la oposición de los gremios empresariales a la consulta previa indígena.

Clientelismo, falta de personal y poca representatividad: la crisis de la CONADI

El 5 de mayo los consejeros CONADI Andrés Matta Cuminao, Ana Llao y Marcial Collil acudieron a la comisión de la Cámara de Diputados que investiga el actuar del gobierno en la Araucanía dados los últimos hechos de violencia. Ante los diputados Germán Becker (UDI), Fuad Chahín (DC), Gustavo Hasbún (UDI), Claudia Nogueira (UDI), Jorge Rathgeb (RN), Joaquín Tuma (PPD) e Ignacio Urrutia (UDI) los consejeros del pueblo mapuche denunciaron intervencionismo político a la hora de decidir la política de tierras indígenas, apuntando directamente al senador Jaime Quintana. Un mes después, el martes 14 de junio, Matta Curinao y Marcial Collil volvieron a la carga exigiendo la renuncia de Alberto Pizarro Chañilao, el director de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. La denuncia era la misma: funcionarios de la CONADI aprovechaban los fines de semana para hacer campaña por el senador Quintana, ofreciendo interceder en el proceso de asignación del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas.

Los tres consejeros siguen ejerciendo pese a pertenecer al periodo anterior del Consejo de la CONADI. La confirmación de la presidenta Michelle Bachelet a los ocho nuevos consejeros sigue pendiente, pese a que las elecciones se realizaron el 20 de marzo pasado. En ellas sólo participó un 12% de los 200 mil indígenas inscritos para votar en todo el país. Los 24.713 votos configuran una participación un 20% menor respecto a la elección del 2012.

La baja en la votación no fue el único problema: algunas comunidades denunciaron que las urnas se entregaron selladas con scotch y que eran de cartón. Además, los resultados se tardaron cerca de 27 horas, cosa que los funcionarios CONADI justificaron por la dispersión territorial de los votantes. Hay otras versiones que acusan intervencionismo.

Ése es el caso del dirigente mapuche-williche Anselmo Nuyado Ancapichún, quien no figuraba inicialmente en el listado que entregó la CONADI a la presidenta Bachelet, pese a que obtuvo 1.615 votos, constituyendo la tercera mayoría nacional. En su lugar estaba Ana Llao, que obtuvo 245 votos menos y fue la quinta mayoría. Según denunciaron miembros del comando de Nuyado Ancapichún, cuya hermana Emiliana sí resultó nominada, esto se debe a que distribuyeron los cupos por región, cosa que no figura en la Ley Indígena.

De todas formas, el listado enviado incluye al aymará Zenon Alarcón (730 votos); el atacameño, Wilson Reyes (538 votos); el rapa nui, Rafael Tuki (267 votos); el mapuche Marcial Colín en la categoría “indígena urbano” (556 votos) y los cuatro cupos mapuche: Iván Carilao del Biobío (1.447 votos); José Millalén de Araucanía (1.819 votos); Anselmo Nuyado (1.615 votos)  y Emiliana Nuyado, ambos de Los Ríos-Los Lagos (2.418 votos). De ser confirmados por Bachelet, estos ocho consejeros participarán en el Consejo de la CONADI los próximos cuatro años, tal como establece la ley.

La baja de participación en la elección de los consejeros CONADI estuvo cruzada por la fallida consulta previa del año 2014 y la falta a la promesa de campaña de no volver a aplicar la Ley Antiterrorista en juicios relativos a la demanda territorial mapuche. Son estos mismos antecedentes los que ponen en jaque el proyecto de Consejo de Pueblos Indígenas. Salvador Millaleo, miembro del Consejo Ciudadano de Observadores del Proceso Constituyente y académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, es categórico en señalar que “en este consejo van a participar los mismos que dieron por legítima la consulta, los de siempre. Pero, con todo, el principal problema no son tanto los representantes o su número, sino la insignificancia política del futuro consejo en las condiciones en que está”.

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La suplantación de las comunidades y la falta de consentimiento

Ingresado el 11 de enero de 2016 a la Cámara de Diputados, actualmente el proyecto se encuentra en primer trámite constitucional. Tanto la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como la Corte Suprema han emitido comentarios sobre el texto que crea el Consejo de Pueblos Indígenas. Ambos documentos, a los que tuvo acceso El Desconcierto, involucran distintas áreas problemáticas.

La Corte Suprema señaló que “de transformarse en ley generaría una serie de antonimias e incompatibilidades jurídicas” debido a la baja calidad técnica y normativa utilizada en el proyecto de ley. Además, sugiere revisar las distintas iniciativas legales que están hoy en distintas fases en el parlamento para evitar una dispersión legislativa y, por fin, adecuar la normativa chilena a las exigencias internacionales como el Convenio 169 OIT.

Son precisamente esos estándares los que ponen en problemas al proyecto de Consejo de Pueblos Indígenas. Y es que, según la propia presidenta Bachelet en el mensaje con el que ingresó el texto, los pueblos indígenas que habitan Chile “consintieron” este proyecto en la Consulta Indígena del 2014. “Esto no lo hizo ni siquiera Piñera”, señala un profesional de organismos internacionales de seguimiento, criticando que en la minuta de la OIT esto no se problematice. “Si tú revisas el decreto 66 de Piñera, se señala que la consulta se realizó y que es perfectible. Esto porque la consulta fue cuestionada por muchas comunidades y no participaron todas”. Para los estándares de la OIT, el consentimiento es colectivo o no existe. No puede afirmarse si existen comunidades que se retiraron o incluso recursos de protección ante la justicia, como ocurre con la consulta previa de 2014.

Otra crítica es que, pese a todos los cuestionamientos que arrastra la CONADI, sus consejeros actuales tienen más injerencia y poder que los futuros miembros del Consejo de Pueblos Indígenas. Por ejemplo, actualmente los consejeros CONADI tienen la atribución de visar la política del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, mientras que en la nueva institucionalidad esto será elaborado por el nuevo Servicio Nacional de Desarrollo Indígena (SENADI). Además, el Consejo de Pueblos Indígenas está subordinado administrativamente al Ministerio de Pueblos Indígenas. Si quisiera proponer algo a otro organismo del Estado, como por ejemplo una recomendación al MINEDUC sobre educación intercultural, debe ser visada primero por el futuro ministro.

Existen referencias a nivel internacional, como el Parlamento Sami de Noruega, el Consejo Maorí de Nueva Zelandia e incluso el Consejo de Participación Indígena de Argentina, que tienen atribuciones consultivas, resolutivas e incluso capacidades directas de representación judicial de un pueblo indígena: si alguna comunidad ha visto vulnerado sus derechos, puede acudir a esos organismos. Para Salvador Millaleo, el proyecto de consejo “no tiene ni un diente. Es un organismo totalmente subordinado. Sólo opina. No tiene facultades resolutivas, no aprueba ni visa nada. No tiene capacidad de representación judicial y lo peor es que se arroga competencias que no debería tener en materia de consulta indígena”.

El abogado apunta a otra arista que ya fue advertida en la Cámara de Diputados por la Comisión de Gobierno Interior y Descentralización: la propuesta señala en su artículo 15 que el Consejo de Pueblos Indígenas puede “actuar en calidad de institución representativa de todos los pueblos indígenas en todas las materias dispuestas en el Convenio 169 OIT".

Según fuentes ligadas a organismos de seguimiento de políticas indígenas, este artículo “suplanta la soberanía de los pueblos. Va más allá, incluso, de lo que hizo Piñera”. Para Salvador Millaleo “la consulta es un derecho fundamental de los pueblos, son ellos los que tienen que designar cuáles son las autoridades que los representan, y no el Estado, ni siquiera a través de una ley. Esto vulnera los estándares del convenio y no puede ser".

Esta es una visión que comparten los parlamentarios de la Comisión de Gobierno Interior y Descentralización, según indica su presidenta, la diputada Daniella Cicardini (PS). En las indicaciones ingresadas por el diputado Tuma (PPD), por ejemplo, se propone un cambio de redacción que elimina la calidad de institución representativa para consulta. Para la diputada Cicardini ese es un punto que “hay que dejar despejado. Ellos tienen el temor de que esto sea una mera consulta al consejo y quede de lado la consulta obligatoria por el Convenio 169 OIT y me parece una queja legítima”.

Las indicaciones al proyecto de ley ingresaron el pasado martes 7 de junio. Por ser un proyecto de ley que crea un organismo público, sólo el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa legislativa, por lo que desde el Ministerio de Desarrollo Social pidieron plazo hasta mediados del mes de julio para poder informar cuántas serán acogidas y patrocinadas por el gobierno. Según asegura la diputada Cicardini, “si piden más plazo espero que la voluntad sea de acoger las indicaciones”. Elisa Loncón, académica de la USACh, señala que, aún así, el proyecto de ley “está en discusión y ahí los pueblos indígenas deberán hacer sus revisiones.”

En el mundo indígena hay aprensiones respecto a la disposición del gobierno para darle poder y autonomía de decisión a los distintos pueblos. Es sabido que el nuevo ministro del Interior, Mario Fernández (DC), votó en contra del Convenio 169 de la OIT en 2008, cuando fue miembro del Tribunal Constitucional. Además, hay otro factor de oposición a la aplicación íntegra del convenio: las empresas privadas.

Mientras que sólo el 2014 y 2015 los proyectos de inversión privada afectados por la consulta previa a los pueblos indígenas sumaron US$9.000 millones de dólares, en enero de este año el presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura, Patricio Crespo, declaró a los medios que uno de los caballitos de batalla de la poderosa gremial para el 2016 es “revisar la Ley Indígena y la aplicación del Convenio 169 de la OIT”. Un miembro del buffet Vergara, Galindo y Correa Abogados, fue más sincero en la revista Economía y Negocios hace un tiempo: “El convenio tiene muchas y múltiples regulaciones que por ahora no se han aplicado en Chile, salvo algunas cosas en materia penal. Si se aplicaran en su integridad, ahí sí que otro gallo cantaría”.