En derecho público las facultades no se miden por la intención de quien las pide sino por lo que su texto autoriza, porque el texto sobrevive a los gobiernos que lo redactaron.
Ministro de Seguridad, Martín Arrau. Créditos: Agencia Uno.
El problema que la reforma constitucional de seguridad dice enfrentar es real. Hay territorios donde bandas organizadas ejercen un control efectivo, y quienes lo sufren primero son los trabajadores que viven ahí. Nadie sensato discute que el Estado necesite herramientas. La pregunta que corresponde hacerle a un texto constitucional no es si su propósito es compartible, sino si lo que propone sirve para cumplirlo.
El proyecto ingresado al Senado en agosto contiene tres bloques. Castigos adicionales para condenados por terrorismo y crimen organizado, listas oficiales de organizaciones declaradas criminales, y un estado de excepción nuevo. Revisado con cuidado, ninguno de los tres entrega una capacidad investigativa que hoy no exista, y los tres tienen costos que recaen sobre terceros.
Empecemos por lo que la reforma efectivamente hace desde el día en que se publique. Casi nada. Los castigos adicionales para condenados quedan entregados a leyes que todavía no se dictan, de manera que el proyecto anuncia consecuencias que él mismo no produce. La única medida de vigencia inmediata es la inhabilitación de por vida para ejercer cualquier cargo público, y conviene medir su rendimiento. Ninguna organización criminal se desarticula porque sus condenados no puedan postular a un empleo estatal.
Lo que sí ilustra esa norma es el criterio del conjunto. La Constitución ya contempla inhabilidades para quienes usan la violencia como método de acción política, y ahí el plazo es de cinco años, diez si hay reincidencia. Aquí se propone la perpetuidad. La diferencia no se explica por eficacia. Algo parecido ocurre con la idea de suprimir el acceso a salud, educación, trabajo y seguridad social durante quince años después de cumplida la condena. Esa medida opera precisamente en el momento de mayor riesgo de reincidencia, y opera empujando en esa dirección. Es difícil sostener que reduzca la capacidad operativa de una banda alguien que sale de la cárcel sin cobertura de salud ni posibilidad de trabajo formal.
El segundo bloque promete más de lo que puede dar. Las listas oficiales de organizaciones se presentan como un modo de facilitar la persecución penal, pero el propio proyecto aclara que la Fiscalía deberá seguir probando la participación de cada persona. Esa es justamente la parte difícil de estos juicios. Lo que la lista ahorra es la discusión sobre si la organización existe, cómo está estructurada y qué fines persigue, materia que hoy se resuelve con prueba, con las dos partes presentes y con una sentencia que se puede leer y recurrir.
Trasladar esa decisión a una autoridad política no fortalece el caso penal. Lo debilita, porque introduce en su base una calificación adoptada sin oír al afectado, sobre antecedentes secretos y sin recurso disponible. Cualquier defensa competente atacará ese punto, y en materia penal los atajos que evitan el contradictorio suelen terminar costando condenas antes que ganándolas.
El tercer bloque es el de mayor alcance y el que peor se ajusta al objetivo. El nuevo estado de excepción permitiría interceptar, abrir y registrar toda clase de comunicaciones dentro de una zona. Hoy, para intervenir el teléfono de una persona, la policía necesita autorización judicial, debe indicar de qué delito grave se trata y a quién investiga. Ese requisito no es un obstáculo burocrático, es lo que obliga a tener una hipótesis antes de escuchar. Una facultad que recae sobre un territorio y no sobre personas produce volumen sin foco, y el volumen no es lo que le falta a la persecución del crimen organizado. Además, las organizaciones criminales se desplazan y el territorio no. A ello se agrega un dato que conviene tener presente.
La figura hoy vigente en la macrozona sur lleva más de cuatro años renovándose cada treinta días con acuerdo del Congreso. Sea cual sea el balance que se haga de ella, esa historia enseña que estos regímenes estabilizan situaciones antes que resolverlas, y que su prolongación es la regla. La reforma toma esa realidad y elimina el control. El nuevo estado duraría hasta ciento veinte días prorrogables por otros ciento veinte, decididos ambos por la misma autoridad que lo declaró, de modo que el Congreso recién intervendría después de ocho meses. Y podría declararse ante una amenaza grave e inminente, es decir, cuando el hecho todavía no ha ocurrido.
Hasta aquí, un instrumento que rinde poco para lo que promete. El problema es que sí rinde para otra cosa, y ahí aparece la consecuencia menos discutida. Dentro de la zona declarada, el proyecto permitiría suspender el derecho de reunión y restringir el derecho de asociación, sin distinguir de qué asociaciones se trata ni con qué límites. Conviene traducirlo. Una organización de trabajadores existe porque se reúne. Se reúne para elegir a su directiva, para votar un pliego, para decidir una paralización, para informar a sus socios lo que la contraparte ofreció.
Todo lo que un sindicato hace, antes de ser un acto jurídico, es una asamblea. Bajo este régimen, qué reuniones se autorizan quedaría entregado a lo que resuelva un oficial general designado por el Presidente, y las comunicaciones internas de la organización, sus correos, sus grupos de mensajería y sus listas de afiliados quedarían expuestos sin que un juez lo autorice. Nada de esto exige que alguien sea sospechoso de nada. Basta con trabajar dentro de la zona. Alcanzaría por igual a los integrantes de una banda y a los vecinos que llevan años sufriéndola.
Para el sector público el asunto tiene un agravante propio. Las asociaciones de funcionarios no negocian con un empleador privado. Negocian con el Estado, y su contraparte es la autoridad. El mismo Gobierno con el que se discute una destinación, un pago o una jornada sería quien decide si la zona queda bajo excepción, quién la manda y qué se permite dentro de ella. No suponemos intención de usarlo así, y el proyecto no lo dice. Pero en derecho público las facultades no se miden por la intención de quien las pide sino por lo que su texto autoriza, porque el texto sobrevive a los gobiernos que lo redactaron.
A eso se suma la otra vía. El proyecto faculta al Presidente para declarar que una agrupación constituye una organización terrorista o de crimen organizado, con aprobación del Senado en sesión secreta y sobre antecedentes también secretos. El texto no dice banda ni asociación delictiva. Dice agrupación, y no define esa palabra en ninguna parte. Tampoco fija plazo de duración, ni mecanismo de revisión, ni forma de salir de la lista. Para cualquier organización con existencia formal, y las gremiales lo son, eso no es una hipótesis retórica sino una categoría abierta.
De ahí que la objeción no sea que la reforma combata al crimen organizado con demasiada dureza. Es que lo combate mal y cobra el costo a quien no corresponde. Un instrumento que no entrega capacidad investigativa, que difiere sus efectos a leyes futuras, que debilita el caso penal por evitar el contradictorio y que a cambio permite restringir la vida asociativa de un territorio completo, es un mal instrumento por partida doble.
La discusión legislativa debería exigir cuatro cosas mínimas, ninguna de las cuales debilita la persecución penal. Que el texto precise qué asociaciones pueden ser restringidas y con qué límites, dejando expresamente a salvo la actividad sindical y gremial. Que la intervención de comunicaciones conserve la autorización judicial previa e individualizada. Que el nuevo estado de excepción tenga un plazo breve antes de que el Congreso deba pronunciarse, un tope máximo y la posibilidad de ser revocado. Y que ninguna organización sea incluida en una lista oficial sin ser oída, sin conocer los antecedentes y sin poder reclamar ante un tribunal.
Un texto que no distingue no es neutral. Entrega la distinción a quien tenga el poder de hacerla, y esa es exactamente la clase de decisión que una Constitución existe para no dejar suelta.
