Es el último domingo de mayo y en la Comunidad Mauricio Fredes todo parece moverse. Se sienten los pasos agitados de un grupo de personas bajando ollas grandes y recipientes. En apenas unos minutos instalan una mesa, y empiezan a servir en marmitas pollo y arroz, mientras otros preparan la lechuga en un recipiente. Son más de 100 colaciones que prepararon para 61 familias.

En el sector sur poniente de Quilicura, donde se divisan los cerros del gran Santiago, hay un lienzo blanco que tiene escrito “Comunidad Mauricio Fredes” junto al dibujo de un kultrún. La comunidad representa el espíritu de la revuelta de octubre de 2019 -lleva el nombre del manifestante que murió a fines de diciembre de ese año tras caer a una fosa en pleno centro de Santiago- y el anhelo de construir un proyecto colectivo de vivienda. Actualmente viven en un conjunto casas precarias levantadas con esfuerzo y orgullo en una toma de terreno, y están habilitando una biblioteca que tendrá el nombre de Cristián Valdebenito, quien falleció en marzo de 2020 tras recibir el impacto de una bomba lacrimógena en su cabeza mientras protestaba en la llamada Plaza Dignidad, además de un espacio de recreación para niños y niñas.

Natalia Jara, dirigente de la comunidad, explica que tienen una visión crítica sobre la cobertura que han realizado los medios tradicionales sobre las tomas y el auge de campamentos a lo largo de todo Chile. Por eso, asegura: “Preferimos ser una comunidad, porque vivimos todos unidos”.

Puroperiodismo conversó tanto con Jara como también con el expresidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, Luis Bresciani; el ex subsecretario de Vivienda, Jaime Romero; y Ricardo Tapia, especialista en vivienda social y académico del Instituto de Vivienda de la Universidad de Chile, con el fin de comprender las causas del preocupante aumento de campamentos en el país y sus propuestas ante la crisis habitacional vigente.

Según el último Catastro Nacional de Campamentos realizado por la Fundación Techo (2020-2021), hay más de 81 mil familias en 969 campamentos a nivel nacional. Si se compara con el que realizó el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) durante 2019, en el que se registraban cerca de 47 mil familias viviendo en 802 campamentos, el alza es explosiva: en apenas dos años aumentó en un 20,8% el número de campamentos y en un 73,52% la cantidad de personas que viven en ellos. Las regiones que han experimentado un mayor alza son La Araucanía, Arica y Parinacota, Valparaíso y la Región Metropolitana.

En los catastros realizados por el Ministerio de Vivienda han existido falencias. De eso da cuenta una evaluación del programa gubernamental que realizó la Dirección de Presupuestos para el período 2018-2019. Dice el documento: “El Catastro de 2011 no fue actualizado por el Minvu hasta 2018, que fue cuando se identificó un crecimiento del número de hogares de 46.423, viviendo en 822 campamentos, es decir, casi  un 50% de crecimiento de población potencial, y un 25% de crecimiento del número de campamentos a atender, situaciones que no fueron consideradas durante el período 2011-2018”.

Parte de lo que ha sucedido en los últimos años es explicado por Christian Matus, doctor en Arquitectura y Estudios Urbanos de la Universidad Católica, en el estudio Los campamentos en la política urbana chilena: desafíos y propuestas para abordar una problemática en crecimiento (2020): “Si bien se han declarado como cerrados 361 de los campamentos catastrados (…) El catastro de 2019 registra al menos 489 campamentos no contabilizados. Es decir, por cada tres campamentos cerrados, surgieron otros cuatro”.

Alzas de campamentos: las causas y falencias del Estado

El problema de acceso a la vivienda es más profundo de lo que se cree. El derecho a la vivienda no está consagrado en la Constitución vigente. De hecho, recién a fines de 2019 se ingresó una moción parlamentaria para añadirlo en la Carta Magna, pero nunca registró movimiento y quedó congelada en el Senado. Diversos factores inciden en la problemática, entre ellos, el déficit cuantitativo de viviendas, bajas remuneraciones, los progresivos procesos migratorios, falta de acceso por los altos valores del suelo, y la segregación demográfica.

La cuestión habitacional no sólo implica la falta de una vivienda consolidada, sino también las deficientes condiciones de vida que hay en los campamentos. El Observatorio Urbano del Minvu cuenta con diversas mediciones sobre este problema. Entre ellas, la medición del déficit cuantitativo y cualitativo habitacional. De acuerdo al Censo 2017, el déficit de viviendas en el país llegaba entonces a 497.615. Esta cifra recoge las viviendas que se encuentran en condiciones tan deficientes que son irrecuperables, allegados y  hacinamiento. En tanto, el déficit que corresponde a la calidad de las viviendas, reveló que 339.353 hogares no contaban con acceso a servicios sanitarios básicos.

Por otra parte, están las remuneraciones. Desde 2017 a 2020, el sueldo mínimo en Chile ha aumentado un 23,7%, mientras que en el mismo lapso, de acuerdo con cifras de la Cámara Chilena de la Construcción, en Santiago Centro el valor de la vivienda ha aumentado en un 54,6%. Ricardo Tapia,  académico del Instituto de Vivienda de la Universidad de Chile, señala que “los precios de la vivienda en el mercado privado son inalcanzables para la gente de los cuatro primeros deciles de ingreso (…). La gente normalmente tiene que esperar por lo menos 10 años antes de que pueda obtener una vivienda a través de políticas públicas, mientras tanto viven de allegados”.

Antes de llegar a la Comunidad Mauricio Fredes, Natalia Jara arrendaba con su pareja. A su juicio, “el gobierno ha tratado de tapar la pobreza con bonos, pero no son para todas las personas. Nadie vive con $200.000 mensuales. Acá el pueblo ayuda al pueblo, por eso hacemos todos los días ollas comunes”.

El exsubsecretario de Vivienda, Jaime Romero, dice algo similar: “Se repite la misma situación: falta de empleo, empleo precario y bajos salarios. Ganan $350 mil y cualquier dividendo se acerca a los 150 o 200 mil pesos. En otras regiones, como Antofagasta o Iquique, los arriendos están por sobre los $350 mil en viviendas o departamentos pequeños”.

A lo anterior, se suman los problemas de acceso al sistema financiero. Al respecto, Tapia explica que “un banco te dé un crédito tienes que demostrarle que parte del 25% de tus ingresos líquidos puedes destinarlo a pagar un dividendo. Por ejemplo, si ganas $500 mil, tienes que tener $125 mil para pagar un dividendo. Con $125 mil mensuales de dividendo no consigues un departamento en el mercado privado (…).  Ahora, está comprobado que la gente que va a campamentos es gente que está viviendo de allegados; sus generaciones anteriores lograron obtener una vivienda, pero las nuevas no la pueden obtener”.

El factor migrante y la segregación urbana

Los procesos migratorios también han afectado en el déficit habitacional. Según cifras del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para 2019, eran casi 1,5 millones los extranjeros que residían en Chile de forma habitual.  De acuerdo con el Informe anual 2020 del Servicio Jesuita a Migrantes (SJM), sólo el 2,2% de los subsidios otorgados por el Minvu entre 2015 y 2019 fueron adjudicados a inmigrantes. El informe indica cuatro problemas centrales en cuanto al acceso a la vivienda para ese segmento de la población: requisitos administrativos, tiempo que llevan en el país, redes de apoyo disponibles y falta de fiscalización.

Según otro informe sobre déficit habitacional elaborado por Fundación Vivienda en 2018, 46.517 familias migrantes vivían entonces de allegados, en condiciones de hacinamiento o en viviendas en condiciones irrecuperables.

A esto se suma la escasa fiscalización por parte de las autoridades. El reporte del SJM indica que “la situación se complejiza ante la falta de fiscalización de las condiciones de habitabilidad en las que residen muchas personas migrantes y no migrantes que acceden de manera informal a la vivienda, y la inexistencia de un plan de acción o alternativas efectivas para quienes están residiendo en dichos lugares, pues medidas como desalojos podrían producir mayor vulnerabilidad”.

Otro punto relevante son los niveles de segregación, especialmente en la Región Metropolitana. Ésta no sólo afecta en lo habitacional, sino que también impacta en otros aspectos relacionados a la calidad de vida. De acuerdo con un estudio de la Fundación Idea País, la liberación del mercado de suelos en Chile tuvo como consecuencia la ampliación del área urbana, lo que inició una búsqueda de terrenos más baratos para lograr esta expansión, generando desplazamientos dentro de la ciudad hacia la periferia producto de la erradicación de campamentos.

Lo anterior tuvo consecuencias adicionales para los pobladores, pues rompió su tejido social. El estudio identifica “pérdida de empleo, incremento de los costos de traslado, dificultades en el acceso a la educación, salud y subsidios de la red social, así como nuevas dimensiones de violencia e inseguridad, que no existían en los campamentos”.

El factor empleo fue uno de los más afectados. Un informe de Estudios Urbanos UC de 2013, señala que “en los conjuntos habitacionales de más alta segregación, existe mayor riesgo de perder el empleo que en las que están menos segregadas, afectando más a las jefas de hogar y a quienes acumulan mayor tiempo en situación de segregación”

El exsubsecretario Romero, sobre este punto, concuerda en que “hay un retroceso, y en mi opinión, se explica porque finalmente la política orientada hacia los campamentos se entiende tan sólo como una política de vivienda, y el fenómeno de los campamentos se expresa en una ausencia de vivienda, pero responde a otros fenómenos. Por ejemplo, a la informalidad y a la falta de acceso a una red proteccional de la familia”.  

El problema del suelo: acceso y aumento de precios 

En abril de 2014, las académicas de la Universidad Católica, María José Castillo y Rossana Forray, publicaron el artículo La vivienda, un problema de acceso al suelo en el cual advertían: “En los últimos 40 años ni la política urbana ni la política habitacional han logrado abordar de manera sostenible el problema de acceso a suelo urbano”.

Ya entonces las arquitectas constataban el “problema de acceso a suelo urbano” y la importancia de “revertir el proceso de segregación y expulsión a la periferia”. Con la llegada de la pandemia por Covid-19 seis años después, la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados realizó diversas sesiones especiales donde participaron, entre otros, académicos y académicas y representantes de comités de vivienda, y entre los temas centrales que discutieron destacó la falta de acceso al suelo urbano.

La sesión del 28 de septiembre de 2020 tenía por propósito “abordar la situación de la vivienda en el país, especialmente el déficit habitacional y las políticas de viviendas sociales en Chile”. El investigador y director de la Escuela de Construcción de la Universidad de las Américas, Carlos Aguirre, fue uno de los invitados y allí expresó “el mercado de la vivienda reproduce las desigualdades por la condición monopolista del suelo. Además, de que la omisión del Estado en la regulación y producción de la ciudad ha dado paso a su financiarización, que es otro factor reproductor de desigualdades”.

Asimismo, el expresidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, Luis Bresciani, agregó que para tratar el acceso al suelo “(se) requiere de bancos de suelo público (regionales), proyectos públicos de barrios (asociativos), arriendo protegido (mayor acceso y tenencia segura) y gestión del suelo (normativa y gestión de bienes raíces)”.

La creación de un banco de suelos por parte del Minvu ya estaba en curso (ver artículo en La Tercera), así como la de una secretaría ejecutiva para su gestión. Según la información publicada por el ministerio en marzo de este año, en sus primeros meses de funcionamiento permitió la “adquisición de 120 terrenos, equivalentes a 250 hectáreas habilitados para uso habitacional”.

En tanto, durante 2021 el Ministerio de Bienes Nacionales ha transferido a los Servicios de Vivienda y Urbanización (Serviu) para el Banco de Suelo 52 terrenos que equivalen a 123,8 hectáreas y donde el número estimado de viviendas alcanza las 12.932.

Bresciani comentó a Puroperiodismo que “es una buena señal pública que el Estado chileno hoy esté hablando de Banco de Suelo, pues hace  algunos años atrás este concepto era mirado con sospecha por algunos sectores políticos porque veían detrás de eso la intención estatal en inmiscuirse en el mercado a través de la compra de terrenos o de la construcción directa”.

Bresciani, quien hoy dirige la Escuela de Arquitectura de la Universidad Católica, agregó que estas medidas demuestran un “cambio de paradigma que se había instalado en los ‘80, en el cual el mercado de la vivienda podía operar de  forma virtuosa sólo a partir de buenos subsidios, y que el sector privado generará las respuestas habitacionales. Pero el mercado no internaliza los subsidios. Por el contrario, solo los aumenta de precio y tiende a privilegiar los terrenos que tienen valor para segmentos sociales de mayor ingreso per cápita”.

A ojos del experto, hay un “cambio de ruta en el Estado que entra al mercado de suelo como un tenedor de terrenos y genera proyectos públicos de viviendas (…) Un Banco de Suelo tiene una institucionalidad transparente en la cual uno sabe cuánto tiene, cómo se gastó e incrementó, a qué se destina. Tiene un plan de desarrollo y un estatuto”.

Para que funcione, Bresciani explica que se requiere en primera instancia un “stock de terreno” donde sea factible construir y posea “infraestructura” para “localizar viviendas”. Luego, un “volumen suficiente” para resolver problemas habitacionales e “incidir” en los “precios del mercado”. Y, por último, el “uso de bienes fiscales e incrementarlos”.

Jaime Romero coincide con Bresciani respecto al análisis del problema de acceso a suelo y explica que “el elevado costo del suelo dificulta poder desarrollar de manera masiva proyectos de vivienda o desarrollo habitacional”.

Romero cuenta que cuando era subsecretario de Vivienda durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet, recibió datos de que en comunas de la Región Metropolitana el metro cuadrado de suelo costaba entre 6 y 9 UF, mientras que en la zonas sur o norte del país, llegaba a costar entre 25 y 30 UF o incluso más. “Eso claramente dificulta la posibilidad de adquirir suelo para el desarrollo de viviendas, por cuanto en el modelo chileno el costo del suelo se paga con el subsidio habitacional. Por tanto, entre más caro el suelo, menos posibilidades tienes de generar viviendas de calidad y en mejores barrios”, dice.

Respecto al alza explosiva de campamentos en el país, Romero asegura que “debe atenderse como un problema integral y no sólo de vivienda, en donde el empleo, la red proteccional y una reforma al suelo urbano sean componentes de una misma receta”.

El problema es que como es una relación de mercado, el precio del suelo disponible para construir viviendas sociales aumenta ante una oferta escasa. Así lo explica Bresciani: “Si uno quisiera tener un banco de terrenos sólo para viviendas sociales, enfocado en el 40% del segmento más vulnerable, sólo en Santiago para construir viviendas en terrenos públicos se requieren más de 200 hectáreas de suelo bien localizadas al año (…) pero, en la práctica en donde más demanda hay no hay suficientes terrenos”.

La difícil vía legislativa

Entre las propuestas que han surgido en el Congreso para enfrentar el problema de la falta de suelo destaca un proyecto de ley que en 2018 refundió una iniciativa que venía sin movimiento desde 2006 con otra que ingresó en 2013. El proyecto establece un porcentaje de reserva de suelo para la construcción de  viviendas sociales, lo que se realizaría en sitios “antes no edificados y propiedades abandonadas calificadas como bienes raíces no agrícolas afectos a impuesto territorial (…) Dicho porcentaje de reserva comenzará en un 20% y aumentará en un 2% por cada año que el sitio permanezca sin urbanizar hasta alcanzar un 30%”. ¿Qué pasó con esa propuesta? Después de haber sido refundida, no volvió a discutirse y duerme desde octubre de 2018 en la Cámara de Diputados.

El que sí ha avanzado es otro proyecto que ingresó el gobierno a fines de ese mismo año y que hoy se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado. Además de proponer cambiarle el nombre al Minvu y otorgarle nuevas atribuciones, busca establecer beneficios normativos en zonas urbanas a cambio de la construcción de proyectos de vivienda integrada; conceder suelo público para la construcción, administración y mantención de proyectos que incluyan unidades para beneficiarios del subsidio de arriendo; y crear medidas para fortalecer la fiscalización y modificar prohibiciones a viviendas sociales.

Ante la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados, en una sesión de octubre de 2020 el académico del Departamento de Geografía de la Universidad Alberto Hurtado, Ivo Gasic, advirtió algunas falencias sobre el  proyecto debido a que “se sigue la lógica de los incentivos a las inmobiliarias, tal como lo hace el proyecto de ley sobre integración social urbana que aborda una política de suelo desde los incentivos”.

Según expuso el Ministerio de Bienes Nacionales durante la discusión legislativa, de los 802 campamentos registrados en el Catastro Nacional de Campamentos, más de 160 se ubican en terrenos fiscales. Uno de los problemas vigentes que describe Bresciani es que en la cartera de Bienes Nacionales “los terrenos que hay son escasos y son pequeños lotes. La mayoría de los terrenos grandes no pertenecen a ese ministerio, sino que al Ejército, a Ferrocarriles del Estado o a otras empresas públicas”.

Propuestas de políticas públicas

Desde su llegada en marzo a la Comunidad Mauricio Fredes en Quilicura, Natalia Jara ha trabajado con sus vecinos. Se han protegido del Covid-19 y enfrentado la crisis sanitaria generando ingresos a nivel colectivo. Para la dirigente, estos procesos han sido parte de la “lucha que nosotros hemos dado en la Plaza de la Dignidad y cooperar para que la gente pueda tener una vivienda”.

Entre las propuestas para enfrentar la crisis habitacional actual, Bresciani sugiere que se necesita “diversificar la cantidad de actores que intermedien y levanten proyectos. Eso requiere más fundaciones, más cooperativas, más comunidades organizadas, pero hoy para ellos es súper difícil”.

El arquitecto apunta a que “esto no es un tema que se resolverá en dos años, sino que en al menos 10. Es mejor partir rápido con soluciones definitivas, y esto no se resolverá a nivel ministerial y centralizado, sino que a través del traspaso a otros actores la implementación de políticas públicas de vivienda. Por ejemplo, si uno tiene al gobernador regional preocupado de que el problema que tiene es la segregación social y el acceso a la vivienda, él va alinear a todos los subalternos para que realicen su trabajo”.

Por otro lado, Ricardo Tapia propone un trabajo “permanente, interdisciplinario y de al menos tres ministerios”. Tapia considera que en este programa debiesen trabajar los ministerios de Desarrollo Social, Obras Públicas y Vivienda “para enfocar este problema que es multidimensional, y así tener recursos constantes para encarar el problema a través de una estrategia. Una intervención a corto, mediano y largo plazo, con salidas incluso para que la gente pueda acceder a una vivienda definitiva. Que puedan acceder a un buen barrio porque el problema no es solo la vivienda, sino que también el entorno. (…) lo que han hecho los últimos gobiernos, en cuanto a campamentos, son medidas paliativas y reactivas, pero no sustentables”.

Finalmente, Jaime Romero propone un cambio en el modelo actual: “Tenemos un modelo de acceso a la vivienda que está basado en un sistema de transferencias al sector privado, por lo que dependemos mucho de su interés por el desarrollo de viviendas. Creo que es importante diversificarlo. Chile no tiene vivienda pública y debería avanzar hacia viviendas del Estado y construidas por él, para que las personas mas necesitadas puedan acceder a esa vivienda, no necesariamente en propiedad, si no que puedan vivir (en ellas) mientras superan la condición socioeconómica de precariedad en la que están”.

Al cierre de este reportaje, hay al menos ocho proyectos sobre condiciones habitacionales discutiéndose en el Congreso.  Mientras, la comunidad Mauricio Fredes se proyecta: quieren crear una sede y una panadería popular. “Por el gobierno que nosotros no existiéramos. Nos tapan para que no se conozcan las comunidades, las tomas, los campamentos, pero esta es la única manera de demostrar que no hay ayuda”, concluye Jara.

*Este reportaje fue publicado originalmente por Camila Torres y Polet Herrera en Puroperiodismo, la revista digital del Departamento de Periodismo de la Universidad Alberto Hurtado. El editor de Puroperiodismo es Juan Pablo Figueroa.