La salmonicultura ha ocupado un lugar cada vez más relevante dentro de la matriz exportadora de Chile. Según cifras del Banco Central, durante la última década casi duplicó su porcentaje sobre las exportaciones de bienes no cobre, pasando desde un 6,9% en 2010 a un 12,5% en 2021, donde alcanzó los US $5.180 millones.

El proceso de producción de salmones consta de distintas etapas: una de reproducción y cría de peces en agua dulce, que luego son trasladados a los centros de engorda instalados en el mar, donde una vez cosechados, son procesados en plantas ubicadas en tierra para finalmente ser comercializados, casi en su totalidad hacia otros países, por vía marítima y aérea.

La etapa de engorda de salmones que opera en el mar, lo hace a través de una concesión de acuicultura otorgada por la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA), y se concentra en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes, las que a su vez presentan una cantidad importante de superficie terrestre y marina declarada por el Estado como área protegida producto de su alto valor ecológico. Según la información de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca), de las concesiones que la industria salmonera mantiene al interior de áreas protegidas, la gran mayoría se concentra en 3 unidades: 312 concesiones en la Reserva Forestal Las Guaitecas; 66 en la Reserva Nacional Kawésqar y 19 en el Parque Nacional Alberto De Agostini.

De acuerdo a los datos del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (Sernapesca) obtenidos por Fundación Terram vía Ley de Transparencia[1], de las 397 concesiones salmoneras vigentes a enero de 2022 al interior de estas tres áreas protegidas, los titulares de 70 concesiones no iniciaron operaciones durante al menos un año desde que las respectivas Capitanías de Puerto hicieron entrega material de la misma, lo cual representa una causal para decretar su caducidad, según lo que señala el artículo 142 letra e) de la Ley General de Pesca y Acuicultura. A pesar de esto, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SSFFAA), organismo a cargo de las concesiones marítimas, no decretó las caducidades establecidas en la ley, lo que ha permitido que al menos hasta diciembre de 2021, 34 centros de cultivo de salmones pertenecientes a 7 empresas matrices pudieran comenzar sus operaciones de engorda de esta especie exótica al interior de áreas protegidas de la Patagonia chilena, obteniendo así ganancias millonarias.

De las 70 concesiones que habrían incurrido en esta causal de caducidad, distribuidas en la Reserva Nacional Kawésqar y la Reserva Forestal Las Guaitecas, 25 no habían registrado actividades de cultivo hasta diciembre de 2021, acumulando entre 2 y 19 años sin haber operado desde la fecha en que la SSFFAA aprobó su entrega a los respectivos titulares, mientras que otras 11 concesiones, luego de incurrir en la misma causal, registraron operaciones por menos de tres meses, periodo que sería insuficiente para completar un ciclo productivo de salmón que, dependiendo de la especie, oscila entre 14 y 22 meses en el mar.

En cuanto a la razón de por qué mantener una concesión sin actividad, y no devolverla o caducarla, cabe tener presente que estas son un bien escaso, ya que solo pueden emplazarse en determinadas zonas que el Estado estableció como Áreas Aptas para la Acuicultura (AAA), fuera de las cuales no es posible establecer concesiones salmoneras. Junto a esto, su valor en el mercado dependerá de su potencial productivo, el cual está determinado por sus condiciones espaciales, sanitarias, ambientales, climáticas y parámetros físico-químicos de la columna de agua.

Por lo anterior, las concesiones de acuicultura son objeto de venta o arriendo, considerándose como activos económicos en la contabilidad de las empresas, y por consecuencia, también como una garantía que usan sus titulares para solicitar créditos a los bancos o, incluso, para respaldar planes de expansión.

Mapa de las concesiones salmoneras que incurrieron en causal de caducidad por no iniciar operaciones en un año desde la entrega material a sus titulares

[caption id="attachment_774236" align="alignnone" width="2480"] Fuente: Elaboración propia a partir de información de Sernapesca obtenida vía Ley de Transparencia (Código N° AH010T0001526).[/caption]

Las empresas beneficiadas 

 Las 70 concesiones que no fueron caducadas pertenecen a 9 empresas matrices y una persona natural, concentrándose el 84% del total solo entre las 4 principales beneficiadas: 24 de Australis Seafood; 15 de AquaChile; 13 de Multiexport y 7 de Blumar.

En cuanto a la forma en que se calculó la cantidad de concesiones que incurrían en esta causal de caducidad, cabe destacar que se descontaron los meses correspondientes a los periodos de descanso obligatorio decretados por la Subpesca, tal como señala la ley, como también los meses comprendidos entre marzo y noviembre de 2020, por efecto de las resoluciones N°886 y N°2305 emitidas ese año por el mismo organismo, las cuales suspendieron el plazo para configurar la causal de caducidad por no iniciar operaciones en doce meses, entre otros procedimientos, producto de la pandemia del Covid-19.

[caption id="attachment_774239" align="alignnone" width="918"] Fuente: Elaboración propia a partir de información de Sernapesca obtenida vía Ley de Transparencia (Código N° AH010T0001526).[/caption]

Para dimensionar los efectos de tal omisión por parte de las autoridades, Fundación Terram revisó las Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) de cada uno de los 34 centros de cultivo que iniciaron operaciones pese a encontrarse en situación de caducidad, identificando que, en conjunto, estos presentan una producción máxima autorizada de 202.499 toneladas de salmones por cada ciclo productivo: 174.176 toneladas en la Reserva Nacional Kawésqar (86%), en la región de Magallanes, y 28.323 toneladas al interior de la Reserva Forestal Las Guaitecas (14%), en la región de Aysén.   

[caption id="attachment_774241" align="alignnone" width="1025"] *No se contabilizan los 11 centros que operaron por menos de 3 meses Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Sernapesca obtenidos por Ley de Transparencia (Código N° AH010T0001526) y de información del SEA disponible en su sitio web.[/caption]

Hasta diciembre de 2021, estos 34 centros de cultivo de salmones habían realizado un total de 50 ciclos productivos, algunos aún en curso. Al calcular la cantidad de ciclos que tuvo cada centro, esos 50 ciclos se traduce en más de 306 mil toneladas de salmones producidas de acuerdo a lo autorizado por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). Esta producción estimada, posibilitada por la omisión del Sernapesca y la SSFFAA, equivale a un beneficio económico estimado de $2.450 millones de dólares en ventas entre las 7 empresas beneficiadas, calculado al precio promedio de venta del salmón durante el primer trimestre de 2022, según datos del Servicio Nacional de Aduanas ($8 dólares por kg.).

[caption id="attachment_774242" align="alignnone" width="990"] *Cabe tener presente que no todos los centros presentan la misma cantidad de ciclos productivos ni la misma cantidad de toneladas autorizadas. Además, no se contabilizan en esta tabla los 11 centros que operaron por menos de 3 meses. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Sernapesca obtenidos por Ley de Transparencia (Código N° AH010T0001526) y de información del SEA disponible en su sitio web.[/caption]

Australis Seafood, empresa perteneciente al Grupo Joyvio de capitales chinos, registra 12 centros de cultivo que en conjunto realizaron 18 ciclos productivos gracias a la omisión de la SSFFAA que no decretó la caducidad de sus concesiones, las cuales figuran a nombre de las distintas empresas que controla directa e indirectamente: 4 de Australis Mar; 3 de Salmones Islas del Sur; 3 de Acuícola Cordillera; 1 de Procesadora de Alimentos ASF y 1 de Salmones Alpen.

De acuerdo a sus respectivos permisos ambientales, los 18 ciclos productivos iniciados entre 2016 y 2021 representan una producción máxima de 90.588 toneladas de salmones, una cifra importante si se considera que entre 2019 y 2021, Australis Seafood cosechó en promedio 88.171 toneladas de salmónidos por año, según detalla su Reporte de Sostenibilidad 2021.

Uno de los 12 recintos que la empresa pudo operar fue el centro de engorda Córdova 3, ubicado en la ribera Suroeste del Estero Córdova en la comuna de Punta Arenas, al interior de la Reserva Nacional Kawésqar, cuya entrega material de la concesión se realizó el 27 de noviembre del 2014, y que inició operaciones 22 meses después, en septiembre de 2016, según el registro de operatividad de Sernapesca, lo cual mantiene a la concesión en causal de caducidad, aun descontando los seis meses de descanso obligatorio dictado para ese centro por la Subpesca.

 De acuerdo a la normativa vigente, una vez aprobada una concesión, el titular tiene tres meses de plazo para solicitar a la respectiva Capitanía de Puerto la entrega material de la misma, y según la información entregada por la SSFFAA vía Ley de Transparencia, este plazo no fue cumplido por Australis Seafood en el centro Córdova 3, puesto que la solicitud se realizó el 20 de octubre de 2014, es decir, 4 meses después de que la SSFFAA aprobara la concesión. Esta situación se repite en varios otros casos de los 70 centros de cultivo expuestos en este reportaje.

 El centro Córdova 3 de Australis Seafood se encuentra desde julio de 2021 en un procedimiento sancionatorio abierto por la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), por haber superado en 3.450 toneladas la producción máxima autorizada de 5.967 toneladas –equivalente al 58% de lo autorizado- durante el ciclo productivo desarrollado entre septiembre de 2016 y julio de 2018, precisamente cuando la concesión debió haber sido caducada por la SSFFAA.

En su formulación de cargos, la SMA categorizó este hecho como una infracción grave, al cual se suma como agravante la notificación de un Informe Ambiental (INFA) realizado en marzo de 2019 -8 meses luego del término de la cosecha-, cuyos resultados mostraron condiciones de anaerobiosis o anoxia, lo cual quiere decir que el cultivo intensivo de salmones en esa zona pudo provocar una disminución del oxígeno disponible en la columna de agua, lo cual estimula la aparición de algunos organismos y la ausencia de otros, alterando el ecosistema acuático, según detalla el informe de la SMA.

Para la investigadora del centro INCAR, Doris Soto, producir más de 9.000 toneladas de salmones durante un ciclo representa una intensidad muy alta. “Si se compara con Noruega, el mayor productor de salmón en el mundo, allá los centros no producen más de 4.500 toneladas, y en promedio, no superan las 3.500 toneladas, dispersos en grandes áreas. En Chile, ese promedio debe estar en torno a las 4.500 toneladas, que se traducen en 225 toneladas de nitrógeno producto de las fecas y restos de alimento depositados en el fondo, lo que genera una huella ambiental importante, a menos que existieran corrientes muy fuertes, que claramente no es el caso de este centro de Australis si se mantuvo anóxico después de 8 meses”.

En cuanto a la capacidad que tienen los ecosistemas marinos para regenerarse, la bióloga señala que “dependerá de la cantidad de nutrientes que reciba y de la capacidad que tenga el sitio en particular para regenerarse. Si la ausencia de oxígeno es prolongada, se pierde la biodiversidad, por lo que la regeneración dependerá de la existencia de especies en zonas vecinas que puedan recolonizar, como también de la condición en que quedó el fondo para ser colonizado”.

Además del centro ubicado en el Estero Córdova, la empresa de capitales chinos mantiene otros dos procedimientos sancionatorios en curso por sobreproducción al interior de la Reserva Nacional Kawésqar, uno abierto en marzo de 2022 por la SMA, por superar en 1.491 toneladas la producción máxima autorizada de 5.967 toneladas en su centro de cultivo Morgan, ubicado en la comuna de Natales, y otro abierto en junio de 2022, por producir 3.302 toneladas por sobre las 4.320 autorizadas en su centro Estero Retroceso durante el ciclo 2018-2019, ubicado en el sector de Isla Riesco en la comuna de Río Verde, y en cuyo Programa de Cumplimiento la propia empresa se autodenunció por otro evento de sobreproducción de 2.049 toneladas en el mismo centro Estero Retroceso, esta vez durante el ciclo 2020-2022.

En este último caso, el informe de seguimiento ambiental de 2022 -que la empresa debe realizar como parte de los compromisos ambientales de su RCA- señala que, en comparación al muestreo de 2013, existe una disminución significativa en la cantidad de signos que infieren la presencia del huillín, una de las especies en peligro de conservación que habita en la reserva, lo cual sería producto de la intervención humana, específicamente de la actividad salmonera, responsable del tránsito de embarcaciones y de los restos de materiales, cabo y fondeos presentes en el entorno del centro de cultivo.

Tras preguntar por estos antecedentes a Australis Seafood, la empresa se limitó a decir que “ninguna de las concesiones de acuicultura bajo nuestra titularidad ha incurrido en alguna de las causales de caducidad previstas en la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA), así como tampoco tienen algún procedimiento de caducidad actualmente en tramitación”.

La segunda empresa más beneficiada por la omisión de la SSFFAA con respecto a no decretar la caducidad de centros de cultivo de salmones fue AquaChile, parte del grupo Agrosuper, la cual pudo ejecutar 9 ciclos productivos entre 2018 y 2021 a través de sus filiales Exportadora Los Fiordos Ltda., con 3 centros al interior de la Reserva Forestal Las Guaitecas, y AquaChile Magallanes SpA, con 3 centros en la Reserva Nacional Kawésqar, ubicados en el mismo barrio o Agrupación de Concesiones de Salmones (ACS).

La omisión de la autoridad le permitió a AquaChile alcanzar cosechas por hasta 90.583 toneladas de salmón, de acuerdo a lo autorizado en sus respectivas RCA´s, un volumen relevante aun para la mayor productora de salmón del país, que en 2021 alcanzó las 202.196 toneladas cosechadas por un total de US $1.183 millones en ventas, según informó la empresa en su Reporte Integrado 2021.

Hasta diciembre de 2021, los tres centros de AquaChile ubicados en la Reserva Nacional Kawésqar mantenían en curso su segundo ciclo productivo luego de la omisión de la autoridad, a pesar de no haber iniciado operaciones en más de tres años desde entregadas materialmente las respectivas concesiones. En conjunto, estos tres centros pueden producir hasta 41.500 toneladas por cada ciclo, lo que se traduce en 6.414 toneladas de fecas a acumularse en el fondo marino, según señalan sus permisos ambientales, al interior de las 289 hectáreas concesionadas que tiene AquaChile en el Seno Staines.

[caption id="attachment_774238" align="alignnone" width="1240"] Fuente: Elaboración propia a partir de información de Sernapesca obtenida vía Ley de Transparencia (Código N° AH010T0001526).[/caption]

Para el investigador del Centro I-mar de la Universidad de Los Lagos, Alejandro Buschmann, si bien es bastante común que el depósito de los residuos se aloje principalmente bajo las jaulas de cultivo y la dispersión de partículas sea limitada, desde su perspectiva “hay impactos que no están regulados y que han sido menos estudiados, como el ingreso de nitrógeno inorgánico disuelto por procesos de excreción de los peces, el cual queda en la capa superficial del mar, donde aún llega luz, pudiendo ser aprovechado por algas, facilitando la generación de florecimientos de algas nocivas en sitios aledaños”.

Los florecimientos de algas nocivas (FAN), conocidos comúnmente como marea roja -la cual es un tipo de FAN-, ocurren cuando aumenta excesivamente la densidad de ciertos tipos de algas en ambientes acuáticos, lo cual puede ocasionar la muerte de algunos organismos, como también contaminar especies y ecosistemas. Esto, por consecuencia, genera efectos negativos en las economías que dependen del mar.

La tercera empresa más beneficiada por la omisión en la que habría incurrido la autoridad fue Multiexport S.A., la cual pudo iniciar 10 ciclos productivos en 9 centros luego de haber transcurrido entre 3 y 9 años sin iniciar operaciones desde que la SSFFAA aprobó la entrega de las respectivas concesiones. De acuerdo a la producción máxima autorizada en sus RCA´s, a través de estos 10 ciclos productivos iniciados entre 2018 y 2021, Multiexport pudo producir hasta 65.360 toneladas de salmones.

Multiexport es controlada por Alberto del Pedregal Labbé, Martín Borda Mingo, José Ramón Gutiérrez Arrivillaga y Carlos Pucci Labatut, quienes comparten propiedad con el grupo japonés Mitsui y el grupo estadounidense Cargill.

De los 9 centros, 7 se encuentran en el Estero Taraba, al interior de la Reserva Nacional Kawésqar, a nombre de su filial Multiexport Patagonia S.A., mientras los 2 restantes se ubican en la Reserva Nacional Las Guaitecas.

La ficción legal de operaciones 

Consultado por los 70 centros que estarían en causal de caducidad, Carlos Odebret, Presidente de la Asociación de Salmonicultores de Magallanes, que agrupa a Australis Seafood, AquaChile y Multiexport, entre otras empresas, señaló que “según la información disponible hasta el momento, no hay antecedentes sobre concesiones con declaración de caducidad por este motivo”.

Sobre la regla general, Odebret dice que “la Subpesca, en su oficio N° 1939 del año 2013, afirma que el descanso coordinado a través de un plan de manejo y el descanso sanitario obligatorio que se produce en el primer año significa dar por cumplida la operación señalada en la ley”.

 Sobre este punto, Christian Paredes, abogado de Fundación Terram, afirma que “el efecto jurídico de la ficción legal de operación que señala la resolución consiste solo en suspender el plazo para contabilizar la causal de caducidad de la concesión, pero en ningún caso exime al titular de la obligación de iniciar operaciones de manera efectiva una vez concluido el periodo de descanso obligatorio”.

 Pronunciamiento de la Contraloría 

 Sobre si los descansos voluntarios de los centros de cultivo representan una excepción para incurrir en causal de caducidad, la Contraloría General de la República se ha pronunciado en tres oportunidades. Primero, en 2018 a través del dictamen N° 25.006, donde señaló que una modificación en curso al reglamento sanitario que rige a la salmonicultura, la cual pretendía no considerar los periodos de descansos voluntarios establecidos en los planes de manejo para efectos de incurrir en causal de caducidad, no se ajustaba a derecho, ya que contradecía el artículo 142 letra e) de la ley.

Luego, en septiembre de 2019, el órgano contralor se pronunció a través de su dictamen N° 24.952, donde respaldó el criterio de la SSFFAA, que había denegado la solicitud de la Exportadora Los Fiordos –parte de AquaChile- para ampliar el plazo de paralización de actividades bajo el argumento de que los descansos obligatorios y voluntarios servirían para ello, lo cual según la empresa habría sido validado por Sernapesca a través del oficio Nº 43.100 de 2014. En su dictamen, la Contraloría señaló que para autorizar esa ampliación de plazo y evitar que la concesión incurra en causal de caducidad, se debe primero haber iniciado efectivamente operaciones de cultivo, por lo que de acuerdo a la ley, no aplicaría la ficción legal de operación.

En mayo de 2020, tras un requerimiento de la Asociación de la Industria del Salmón de Chile A.G., a través del dictamen N° 8811, la Contraloría reafirmó el ajuste de criterio aplicado por Sernapesca,  quien dejó de descontar los plazos en que los centros de cultivo permanecían con descanso voluntario para efectos de configurar la causal de caducidad, acorde a lo que establece la ley.

En sus conclusiones, el órgano contralor señaló que dicho cambio de criterio no sería retroactivo, puesto que los concesionarios no pudieron prever que dichos descansos generarían consecuencias jurídicas distintas de las informadas por la autoridad, por lo cual debía regir para aquellos centros que iniciaron paralizaciones a contar de su emisión, el 5 de octubre de 2018.

Por su parte, para el presidente de los salmonicultores de Magallanes, “el descuento de los periodos de descansos sanitarios se origina con el dictamen de Contraloría N° 24.952 de 2019, por lo que entendemos que esta nueva interpretación debe aplicarse desde que se emitió el dictamen en adelante”.

La respuesta de las autoridades 

Buscando clarificar cuáles de las 70 concesiones que habrían incurrido en causal de caducidad se sometieron a descansos voluntarios durante el periodo en el que no iniciaron operaciones, y que por ello podrían sortear la causal de caducidad, Fundación Terram revisó el listado de los planes de manejo publicado por Sernapesca.  En aquellas resoluciones a las que fue posible acceder, se identificó que si bien gran parte de los barrios en los que se ubican estas concesiones formaron parte de planes de manejo, ninguno de los 70 centros de cultivo del listado se habría sometido al descanso voluntario durante el periodo en el que habría incurrido en causal de caducidad. En algunos casos incluso, Sernapesca rechazó solicitudes de descanso voluntario de siembra por no ajustarse al reglamento.

Cabe mencionar que a una cantidad importante de resoluciones de planes de manejo no fue posible acceder para corroborar el detalle de estos producto de que la plataforma web del Sernapesca no contiene los enlaces actualizados, a pesar de ser una obligación en el marco de su transparencia activa, motivo por el cual se solicitó al organismo corregir el error para dar acceso. Sernapesca respondió canalizando el requerimiento vía solicitud de información por Ley de Transparencia, en cuya respuesta[1] solo adjuntó un enlace al mismo sitio web.

 Para saber por qué estos 70 centros que habrían incurrido en causal de caducidad no han sido caducados, Fundación Terram contactó a la SSFFAA, desde donde anunciaron que consultarían los antecedentes con su equipo jurídico antes de emitir un pronunciamiento. A pesar de ello, y luego de varias insistencias, finalmente desde el organismo a cargo de Galo Eidelstein dijeron que no se referirían al tema.

Con el mismo objetivo, Fundación Terram contactó al ex subsecretario para las Fuerzas Armadas, Alfonso Vargas Lyng, quien estuvo a cargo del organismo durante el primer y segundo gobierno de Sebastián Piñera, entre 2010 y 2014, y luego entre noviembre de 2019 y marzo de 2021, para conocer los criterios aplicados por la SSFFAA en materia de caducidades, sin obtener respuestas.

Según Paredes, “las concesiones que incurrieron en su momento en causal de caducidad siguen en tal estado y no pueden entenderse saneadas por el hecho de iniciar operaciones con posterioridad, por lo que la autoridad responsable, que es la Subsecretaria para las Fuerzas Armadas, tiene el deber de caducarlas”.

Por su parte, Constanza Silva, Subdirectora Nacional (S) de Acuicultura de Sernapesca, tras revisar los antecedentes, dijo que en el listado “existen centros que no se encuentran en causal de caducidad, otros que ya han sido denunciados a la SSFFAA y otros que se le notificarán a dicha institución en  el informe que se emite semestralmente”.

 A pesar de ser consultada, la subdirectora no quiso detallar cuáles centros estaban en cada una de esas situaciones, pero sí agregó que “aquellos centros que, con base en el análisis incurrirían en causal de caducidad y fueron informados a la SSFFAA, pueden seguir operando mientras la resolución que autoriza a realizar la actividad se encuentre vigente, y no esté emitida la resolución de la SSFFAA que caduca la concesión. Por lo anterior, no podemos impedir la ejecución del proyecto técnico en el área concesionada”.

Para esclarecer si alguno de estos 70 centros de cultivo de salmones que habrían incurrido en causal de caducidad efectivamente fue denunciado por Sernapesca a la SSFFAA, en el marco de su facultad fiscalizadora, Fundación Terram solicitó la información por Ley de Transparencia al organismo sectorial, cuya respuesta fue derivada a la SSFFAA, órgano que tras pedir una prórroga de plazo para entregar la información, derivó la solicitud de vuelta a Sernapesca.

A pesar de las trabas de Sernapesca, el Consejo para la Transparencia acogió el amparo[2] interpuesto por Fundación Terram en su contra, señalando que con su actuar dilató innecesariamente la solución de una solicitud de acceso a información pública que es de su competencia.

Al revisar la información, fue posible identificar que de las 70 concesiones enlistadas en este reportaje, solo 3 de ellas fueron denunciadas por Sernapesca a la SSFFAA, todas al interior de la Reserva Forestal Las Guaitecas, correspondientes a los centros: Canal Goñi (código 110875), propiedad de Cultivos Yadrán, denunciado en 2016 y 2020; Sector II, Canal Goñi (código 110938), de Salmones Camanchaca, denunciado en 2016; y el centro Benjamin 3 (código 110868), de Salmones Multiexport, denunciado en 2021. A pesar de ello, ninguna concesión fue caducada por la SSFFAA, según el Registro Nacional de Acuicultura de la Subpesca, actualizado a julio de 2022, donde todas aparecen vigentes.