
El largo desierto que caminó Chile para lograr subir las pensiones pero sin terminar con las AFP
El sistema de capitalización individual chileno nació entre represión y decretos. Era 1981, y la dictadura de Augusto Pinochet implementaba una de sus reformas más emblemáticas: el paso desde un sistema de reparto a uno de cuentas individuales administradas por las recién creadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). ¿El artífice? José Piñera, entonces ministro del Trabajo, quien proclamaba el nacimiento de una revolución previsional que sería imitada en el mundo entero.
Tres décadas después, una mañana de abril de 2014, en su segundo periodo como Presidenta de la República, Michelle Bachelet firmaba el decreto que creaba la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones a cargo del economista David Bravo, dando inicio a un periodo exhaustivo de diagnóstico respecto a la estructura del sistema previsional que tomaría 15 meses.
El sistema que había sido elogiado internacionalmente ya mostraba sus primeras canas: las pensiones promedio apenas superaban un tercio del último salario y la única modificación relevante que se había introducido al sistema era el Pilar Solidario impulsado por la misma Bachelet en su primer gobierno.
La Comisión Bravo trabajó en silencio, pero las calles no. El 24 de julio de 2016, Santiago se remeció con la primera gran marcha del movimiento No+AFP que dejó la imagen de 100 mil personas asistiendo en la capital y 750 mil en todo el país.
Luis Mesina, secretario general de la Confederación de Sindicatos Bancarios, emergió como el rostro visible de un descontento que venía gestándose desde 2013. "El sistema AFP es como un hoyo negro que se traga los ahorros de los trabajadores", declaraba con voz firme ante las cámaras.
Un mes después, el 21 de agosto, la convocatoria superó todas las expectativas: más de un millón de personas marcharon a nivel nacional. Las consignas en contra del sistema que había instaurado la dictadura retumbaban, adelantándose sin saberlo al estallido social que vendría años después.
Por su parte, el diagnóstico de la Comisión Bravo, presentado en septiembre de 2015, parecía confirmar en sus 800 páginas lo que las calles ya gritaban: el sistema necesitaba cambios profundos.
Bachelet tomó la posta. El 10 de agosto de 2017, ante un Congreso expectante, presentó su reforma. La propuesta era ambiciosa y a la vez cautelosa, según el prisma por el cuál se analizara: un 5% de cotización adicional a cargo del empleador, dividido entre cuentas individuales y un nuevo fondo colectivo solidario. El "Consejo de Ahorro Colectivo", un nuevo ente estatal, administraría parte de estos recursos. Las AFP mantendrían su rol, pero ya no en solitario.
La respuesta fue inmediata. Desde la Asociación de AFP, su presidente acusó un intento de "estatización encubierta". Chile Vamos, entonces en la oposición, se cuadró contra la reforma. "Es un proyecto ideológico que destruye las bases del sistema", argumentaba el entonces diputado Jaime Bellolio. Mientras tanto, el Frente Amplio y el Partido Comunista consideraban la propuesta insuficiente: "Es maquillaje", sentenciaba la diputada Camila Vallejo.
El timing político jugó en contra. La campaña presidencial de 2017 polarizó aún más las posiciones. El proyecto se empantanó en comisiones mientras la administración Bachelet veía agotarse su tiempo. Los medios tradicionales mantuvieron una línea editorial crítica, mientras medios digitales alternativos daban más espacio a las voces que pedían cambios estructurales.
Marzo de 2018 marcó un nuevo giro en la historia de la búsqueda de un nuevo sistema que aumentara las jubilaciones. Sebastián Piñera volvía a La Moneda con su propia reforma previsional. El 29 de octubre de ese año, presentó un proyecto que mantenía la espina dorsal del sistema: 4% de cotización adicional, con solo 1% destinado a un fondo solidario. Las AFP seguirían siendo el corazón del sistema, aunque con nuevas reglas de competencia y comisiones.
El estallido social de octubre de 2019 reescribió el guión. Las pensiones dignas se convirtieron en una de las demandas centrales de un país que se alzaba ante décadas de desigualdad y pensiones por debajo de la línea de la pobreza. La presión obligó al gobierno de Piñera a acelerar al menos una parte de su reforma: en diciembre de 2019, la ley 21.190 aumentó en 50% la Pensión Básica Solidaria. Era un parche significativo, pero no la cirugía mayor que muchos esperaban.
La pandemia del COVID-19 agregó un giro inesperado. Los retiros de fondos previsionales, inicialmente resistidos por el gobierno, se convirtieron en la válvula de escape para millones de familias. Entre 2020 y 2021, tres retiros sucesivos removieron las bases del sistema. Las AFP, que habían sobrevivido décadas de cuestionamientos, enfrentaban su mayor crisis de legitimidad.
La pandemia del COVID-19 no solo trajo los retiros de fondos previsionales. También forzó un nuevo giro en la reforma de pensiones. En marzo de 2021, Piñera presentó una propuesta renovada, más ambiciosa en números pero manteniendo la estructura básica del sistema. El mandatario, en cadena nacional, reconocía una deuda histórica: "Chile ha sido un país ingrato con sus adultos mayores. Debemos aplicar el sabio principio de tratarlos hoy como queremos que nos traten a nosotros mañana".
Con todo, en marzo de 2021, asomó una nueva oportunidad para finalmente cambiar el sistema. Piñera presentó una nueva propuesta que elevaba la cotización adicional a 6%, duplicando su oferta inicial. La mitad iría a cuentas individuales, mientras que el otro 3% financiaría un Programa de Ahorro Colectivo y Solidario (PACS). El proyecto prometía aumentos inmediatos significativos: 79.135 pesos mensuales para mujeres mayores de 65 años con al menos 8 años de cotización, y 58.618 pesos para hombres en similar condición pero con 12 años cotizados. Además, expandía el Pilar Solidario hasta el 80% de la población, incorporando a 480 mil pensionados de clase media que antes no recibían apoyo estatal.
Era un intento por responder a la crisis social sin abandonar el modelo AFP. El proyecto incluía incluso una garantía de pensión mínima equivalente al salario mínimo para quienes cotizaran 30 años, y creaba un nuevo Seguro de Dependencia Severa. Sin embargo, el timing político jugaba nuevamente en contra: el país se encontraba en pleno proceso constituyente y ad portas de una nueva elección presidencial. La reforma, como tantas otras antes, quedaría atrapada en las arenas del desierto legislativo chileno.
El movimiento No+AFP, mientras tanto, mantuvo su presencia. Sus propuestas técnicas, elaboradas por economistas como Roberto Pizarro y Andras Uthoff, planteaban un sistema de reparto moderno, alejado del modelo anterior a 1981. Las marchas continuaron, aunque con menor convocatoria que en 2016, pero el mensaje seguía resonando: el sistema necesitaba más que ajustes.
Las cifras respaldaban el descontento: según datos de la Superintendencia de Pensiones, el 50% de los jubilados recibía menos de 160 mil pesos mensuales. La brecha de género era aún más dramática: las mujeres recibían en promedio pensiones 40% inferiores a las de los hombres. El desierto previsional chileno parecía no tener fin.
Un oasis en medio del desierto
El desierto previsional chileno finalmente encontró un oasis el 29 de enero de 2025. No era el paraíso que algunos soñaban, pero tampoco el “apocalipsis” que otros temían. La Cámara de Diputados, con 110 votos a favor y 38 en contra, aprobaba una reforma que, si bien mantenía las AFP, transformaba significativamente el sistema creado en 1981.
La historia tiene sus ironías: el mismo José Piñera, arquitecto del sistema original, celebró en redes sociales la supervivencia de su creación mientras proclamaba "¡Viva Chile!".
El gobierno de Gabriel Boric, que había llegado a La Moneda con la promesa de terminar con las AFP, debió conformarse con una reforma menos ambiciosa pero pragmática. El nuevo sistema mixto elevaba la cotización a 17%, con un 8,5% adicional pagado por el empleador, un cambio histórico en un país donde por décadas el peso del ahorro recayó exclusivamente en los trabajadores. "Este es un imperativo ético y un acto de justicia", declaró Boric tras la aprobación y le puso nombre: “Esta reforma tiene rostro de mujer”.
La reforma, liderada por la comunista Jeannette Jara desde el Ministerio del Trabajo y el socialista Mario Marcel desde Hacienda, logró lo que Bachelet y Piñera no pudieron; un acuerdo transversal con la derecha tradicional. Pero el precio fue alto: mantener las AFP y abandonar la idea de un sistema puramente solidario. Sin embargo, la incorporación del Seguro Social y medidas para reducir la brecha de género marcan un hito significativo.
Los números hablaban por sí solos: 2,8 millones de jubilados se beneficiarían de la reforma. La Pensión Garantizada Universal subiría gradualmente hasta 250.000 pesos, comenzando por los mayores de 82 años. Las mujeres recibirían una compensación del 11% extra por su mayor expectativa de vida, atacando una de las injusticias históricas del sistema.
La aprobación de la reforma, de alguna forma, marca el fin de un largo peregrinar por el desierto previsional, aunque no el que muchos imaginaron en las masivas marchas de 2016 o durante el estallido social de 2019.
El sistema AFP, como los cactus del desierto chileno, demuestra su resiliencia, pero ya no reina en solitario, sobre todo, considerando que el debate aún no concluye del todo luego de que Jara anunciara que se buscará introducir un administrador público.
Con todo, después de 43 años, tres retiros de fondos que sustrajeron cerca de 50.000 millones de dólares del sistema, múltiples proyectos fallidos y marchas multitudinarias, Chile encuentra un punto medio.
Una reforma en perspectiva histórica e ideológica
El desierto de las pensiones chilenas no solo fue largo, sino también ideológico. Como explica Hernán Campos, académico de la UDP, "existe una abierta contradicción de dos visiones en el arco ideológico de los sectores políticos: capitalización individual v/s solidaridad". Esta dicotomía marcó cada intento de reforma desde el retorno a la democracia.
Los intentos anteriores no fracasaron por falta de ideas. Como señala Osvaldo Andrade, exministro del Trabajo, tanto la reforma de Bachelet como la de Piñera "tenían dos ventajas: había un amplio acuerdo político respecto a la necesidad de hacerlas y su centralidad no era precisamente la industria". El problema, según Andrade, era más profundo: "En el segundo gobierno de la presidenta Bachelet nos faltaron dos votos en la Cámara de Diputados", recuerda con cierta amargura.
La correlación de fuerzas, ese concepto tan escurridizo en política, finalmente cambió en 2025. Francisco Vidal, exministro vocero de gobierno, lo explica con claridad: "Cambió la correlación de fuerzas objetivas, y la derecha se siente y tiene mochila para sentirse expectante de ganar la presidencial". Esta nueva configuración política permitió desatascar un debate que parecía eterno.
Pero el camino no estuvo exento de paradojas. Como señala Campos, "el gobierno ha introducido modificaciones considerables a la reforma respecto a su versión original". La necesidad de construir un legado al cierre del mandato de Boric y las expectativas de la oposición de ganar las siguientes elecciones presidenciales crearon una ventana de oportunidad única.
El precio del acuerdo fue alto. Andrade lo resume con crudeza: "En política hay dos alternativas: o uno hace política para ser testimonio, lo que es bastante respetable, pero que desde el punto de vista práctico tiene un problema material y lo hace inviable, o efectivamente construye un sistema, un mecanismo que permita que las cosas se puedan materializar". El gobierno de Boric optó por la segunda vía.
La industria de las AFP demostró su poder. "Se enfrenta a una industria que maneja del orden de los 200 mil millones de dólares", advierte Andrade. "No es una industria nacional, es una industria que no tiene ningún inconveniente y se niega a la competencia salvo entre los amigos". Este poder se manifestó incluso en los días previos a la votación, cuando aseguradoras estadounidenses enviaron cartas de advertencia al presidente.
Paradójicamente, el estallido social que había puesto las pensiones en el centro del debate terminó jugando en contra de una reforma más profunda. "Desde el 'No + AFP', que era parte de la bandera relevante de la protesta social a propósito del estallido, terminamos con 'Con mi plata no', con un respaldo ciudadano importante", reflexiona Andrade. "Un cambio en la subjetividad ciudadana que no se puede ignorar", acota.
La reforma de 2025 quedará en la historia como un punto de inflexión, aunque no el que muchos soñaron en las calles. Como señala Vidal, "la virtud del gobierno y del Frente Amplio en particular y los comunistas es que se dieron cuenta que la historia enseña que cuando tú quieres todo pero no tienes la fuerza para ese todo, tienes que lograr algo". Y ese "algo", en este caso, fue un sistema mixto que, sin terminar con las AFP, introdujo por primera vez elementos significativos de solidaridad en el sistema previsional chileno.
Campos lo resume con precisión: la reforma estuvo "cruzada por tres factores: una reformulación importante del diseño original de pensiones del gobierno, la idea de construir un legado al cierre del mandato y las altas expectativas de la oposición en ganar las siguientes elecciones presidenciales".