Ricardo Guerrero: "Hoy los que pueden hacer un esfuerzo son sectores de mayores ingresos"
Al parecer Gabriel Boric aprendió algunas lecciones del gobierno de Michelle Bachelet. Si bien la reforma tributaria es una de las prioridades del actual gobierno, desde Hacienda se invirtió bastante tiempo en socializar y discutir la iniciativa con organizaciones y expertos en los llamados Diálogos Sociales, antesala de la presentación que hará el ministro Mario Marcel del primer paquete de proyectos de ley el próximo 1 de julio.
Así al menos lo interpreta Ricardo Guerrero, fundador y director ejecutivo del Centro Contribuye y excoordinador de política tributaria del Ministerio de Hacienda durante —justamente— el segundo mandato de Bachelet.
En diálogo con El Desconcierto, el abogado tributarista se muestra optimista ante este proceso. Sin embargo, advierte que "vamos a tener que ver la manera en que el Ejecutivo afronta la futura discusión para lograr efectivamente tener este pacto tributario (...) creo que todavía no sabemos cómo va a terminar. Todavía es muy pronto adelantar qué va a pasar respecto al proceso legislativo".
De lo que sí está seguro el experto es que ya hay indicadores sobre hacia dónde se debería cargar la mano: los impuestos personales y patrimoniales. "Ya sabemos que hay un sector de la sociedad que puede contribuir más hoy día", dice tajante, apelando a que en la actualidad, quienes están en condiciones de aportar para aumentar la recaudación fiscal, son los sectores donde se estanca el dinero: el 1% que concentra el 27% de las riquezas del país.
La tercera reforma
- En ocho años se han hecho dos reformas tributarias, Bachelet 2014 y Piñera 2020. ¿Por qué se hace necesario una tercera ahora?
Es una muy buena forma en la que planteas la pregunta. Uno podría decir que el proceso de reformas partió el 2012. Por las marchas estudiantiles, el primer gobierno de Piñera tuvo que empezar a aumentar la recaudación a propósito de las demandas que se originaron en ese momento.
Luego salió electa la expresidenta Bachelet. Yo formé parte del equipo que diseñó e implementó la reforma del 2014, y luego los ajustes del 2016. En ese contexto, se promovió un cambio que buscaba hacerse cargo de un problema de nuestro sistema tributario que era la baja carga que pagaban las rentas del capital. Desde ese año hasta hoy día seguimos viendo que las rentas del capital pagan pocos impuestos. Tenemos una gran brecha.
- Eso es algo que confirma el último informe de la OCDE sobre el sistema tributario chileno.
De hecho, la raya para la suma del informe es que la brecha de recaudación con esos países, independiente de cómo se mire, va desde 4,7 hasta 13 puntos del PIB, dependiendo del tiempo y cómo se mida. ¿Y dónde está el mayor problema? En los impuestos personales.
Y ahí, la discusión que se tuvo el 2014 fue que las utilidades que están retenidas en las empresas empiecen a pagar más impuestos. Ese año se hizo un diseño de una renta atribuida, es decir, cómo hacemos posible que todas las utilidades retenidas sean reconocidas al nivel de los dueños de esas empresas. Ese diseño no prosperó por problemas políticos. Fracasó y se reemplazó por un sistema semi-integrado. Pero lamentablemente, ese diseño seguía con el mismo problema, no lo solucionó. No se hizo cargo del problema de fondo que es la acumulación de utilidades.
- ¿Y qué pasó luego con el exPresidente Piñera?
Trató de volver atrás incluso de lo que se había hecho en 2014. Se propuso volver a la reintegración y un montón de otras propuestas, como debilitar la norma general anti elusión. Pero después llegó el estallido social y se tuvo que volver a negociar. Las condiciones cambiaron, los actores políticos de la centro izquierda pudieron negociar mejores condiciones para que no hubiera un retroceso completo. Y al contrario, en el proceso que lideró el exministro Briones se implementó una sobre tasa de impuesto territorial, por ejemplo.
Es decir, no solamente se echaron atrás aquellas medidas que hacían más regresivo al sistema. La reintegración era un beneficio mayoritariamente para los dueños de grandes empresas y esos gráficos se mostraron en el Congreso, lo dijeron economistas de todos los sectores. Entonces, fue una buena noticia que se haya retrocedido en ese contexto.
- Tomando esto en consideración, ¿cuál es el principal desafío de esta reforma tributaria?
Yo te diría que hasta el día de hoy hay un desacuerdo importante entre algunos actores políticos y técnicos respecto a cómo ver el sistema tributario. De ahí la importancia de la discusión sobre los principios. También después del estallido, y a propósito del debate constitucional, lo que tenemos claro es que vamos a tener una mayor demanda de derechos sociales por parte de la ciudadanía y hoy día estamos recaudando menos respecto de los ingresos que recibimos, lo que ha sido una constante desde el año 2012. Entonces, es necesario en primer lugar hacer un ajuste para que, al menos, nuestros ingresos sean equivalentes a lo que estemos gastando.
Pero en segundo lugar, también vamos a necesitar hacernos cargo de las nuevas demandas. Vamos a tener un proceso de descentralización fiscal que va a ser importante, a propósito de otros derechos sociales que también está garantizando la nueva Constitución.
Impuestos, desigualdad y educación
- Chile tiene una carga impositiva baja en comparación a los países de la OCDE, pero está sobre varios países de Latinoamérica como México, Perú o Colombia. ¿Cómo describiría la posición real de Chile en el mapa mundial?
Esta conversación hay que conectarla en dos niveles. En el informe OCDE se muestra cuál ha sido la tendencia en los últimos 30 años. Hemos aumentado la recaudación 2,4 puntos aproximadamente. Los mayores esfuerzos se hicieron en los gobiernos de los '90 y luego la expresidenta Bachelet. Hemos mantenido una inercia en términos de recaudación total, pero también en la manera de cómo hemos recaudado. Siempre hemos sido buenos recaudando IVA, pero también hemos sido muy malos recaudando impuestos a las personas. Lo que hemos ido mejorando en el tiempo es la recaudación de los impuestos a las empresas cuando lo comparamos con otros países del mundo.
Hay distintos países que partieron teniendo un nivel de PIB o de desarrollo similar a nosotros hace muchos años atrás. En un período de 10 a 15 años, Australia, Dinamarca, Canadá y Nueva Zelanda fueron dando saltos importantes de recaudación. Nosotros en los últimos 30 años no hemos sido capaces de dar esos saltos de recaudación, independiente de que nuestro PIB sí se ha movido de manera importante.
- ¿Por qué es importante dar esos saltos?
En los últimos 30 años hubo muchos avances en términos de prestaciones sociales, pero la mayoría se fueron financiando con cómo el país iba creciendo. El tema es que hoy día ya no estamos creciendo a los niveles que se crecía antes, la productividad está estancada. Esto ha sido discutido en extenso, pero tenemos que seguir desarrollando la economía y, para desarrollar la economía, es el momento de disminuir los niveles de desigualdad.
- ¿Por qué?
Porque la desigualdad se materializa en problemas de educación. Cuando tenemos brechas importantes y más del 50% de nuestra población no entiende lo que lee, difícilmente vamos a ser más productivos. ¿Cómo cerramos esas brechas educacionales? Con inversión pública. ¿Y cómo se genera más inversión pública? Con más recaudación. Pero, ¿hay que darle más recaudación al Estado si es ineficiente? No, un momento. No es que el Estado sea ineficiente. Acá hay múltiples informes que muestran que Chile con muy poco hace mucho. En ese sentido, cuando se habla que la plata se va a ir a puros operadores políticos, hay que poner la pelota en el piso y decir "oiga, evaluemos la recaudación de Chile con respecto a otros países".
Evaluemos cuál es la eficiencia del gasto público en ese sentido. ¿Somos malos gastando la plata? No, somos bastante buenos, de hecho. Entonces hay que confiar que, si queremos seguir desarrollándonos, seguir creciendo y darle mayores derechos sociales a la gente, tenemos que aumentar los niveles de recaudación. Eso fue lo que hicieron los otros países cuando estaban en un nivel de desarrollo similar al nuestro.
Los sectores de mayores ingresos
- La promesa de Boric fue recaudar al menos 5 puntos del PIB, ¿es una proyección realista a tu juicio?
Eran 5 puntos y, por lo que señaló después el ministro (Marcel), se redujo alrededor de 0,7 porque había que descontar lo que se recaudó por la exenciones que financiaron una parte de la Pensión Garantizada Universal (PGU). Dicho eso, la gran brecha que tenemos hoy en día para cumplir esa meta es respecto a los impuestos personales, y en algunos aspectos de los impuestos patrimoniales. Para evaluar esto tenemos que mirar el sistema en su conjunto, y ver cómo los distintos percentiles de la población, desde los más pobres a los más ricos, están pagando impuestos.
Cuando uno hace la suma del IVA, las contribuciones, las cotizaciones, impuestos a las empresas, etc. ves que el 1% de mayores ingresos paga un impuesto similar o a veces menor que la gente del 40% con menores ingresos. La pregunta entonces es dónde se están acumulando los ingresos del país y quién es hoy quien tiene la mayor capacidad de contribuir. En Chile, el 1% de mayores ingresos acumula el 27% de los ingresos totales. Cuando lo comparas con países como Nueva Zelanda, España, Canadá o Portugal, donde los márgenes están entre 10% y 12%, la diferencia en el mejor de los casos es de un 15%.
Hoy los únicos que están en posibilidad de hacer un esfuerzo para que se aumente la recaudación son los sectores de mayores ingresos. Eso es algo que hay que asumir, todos los datos nos lo están diciendo. Si nos queremos desarrollar como país es momento de que ellos hagan un esfuerzo. Claro que en el mediano plazo, con 4 puntos no nos alcanza para hacer frente a todas las demandas sociales, y ahí sí, posiblemente, se va a requerir una mayor contribución de toda la población. Pero hoy no es el momento de pedirle una mayor contribución a personas que ganan 730 lucas.
- Empresarios de grandes grupos económicos como Solari, Yarur y Paulmann han iniciado procesos de donación a sus hijos. ¿Son gestiones para eludir el pago de impuestos? ¿Qué se puede hacer en esos casos?
Sabemos que la ley dice que existe elusión cuando hay un abuso de las normas jurídicas, de las formas. En muchos casos, el problema que tiene acreditar la elusión es que requiere un estándar de prueba y un análisis que puede durar mucho tiempo. Pero lo que sí se puede hacer en el tiempo intermedio es decir "mire, hay ciertas hipótesis que nosotros vamos a empezar a considerar como casos de donaciones". Por ejemplo, cuando existen traspasos de propiedad en sociedades familiares.
- ¿Se tiene que modificar el impuesto a la herencia?
Hay un desafío muy grande en términos de actualizar esa legislación. Prácticamente fue creada cuando la gente tenía su plata en bóvedas y en bienes raíces. Entonces, no se daba esta dinámica que ocurre hoy en día, donde la planificación tributaria permite esconder la propiedad, que nadie sea dueño de algo, y cuando llega la autoridad tributaria a buscar no encuentra nada.
Hay muchas herramientas que tienen los asesores tributarios para hacer que las personas de mayores impuestos elijan no pagar sus impuestos. Y ese es uno de los grandes problemas que tienen hoy en el mundo los pactos tributarios.
