Parlamentarios de derecha, incluyendo entre otros Juan Antonio Coloma, Felipe Kast, Rojo Edwards y Gloria Naveillan, han presentado una indicación al proyecto de Ley de Presupuesto 2024 para la introducción de una glosa sobre la modalidad de operación del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas de CONADI, que pretende restringir su aplicación solo a tierras de títulos de merced en el pasado reconocidos por el Estado al pueblo mapuche.

En forma similar a la glosa que fuera introducida a proposición de algunos de los mismos parlamentarios en la Ley de Presupuesto del 2023, en ella se propone:

“Para el uso de recursos en el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas del artículo 20 de la ley N° 19.253, letra b), en el caso que el problema reclamado por la comunidad y reconocido en la correspondiente resolución legal sea el Titulo de Merced, los recursos serán destinados exclusivamente a compra de tierras que permitan reducir la diferencia entre la superficie contemplada en un determinado Título de Merced y las compras de tierra que anteriormente haya realizado el Estado asociadas a ese Título de Merced. Si un mismo Título de Merced ha sido utilizado por distintas comunidades como fundamento para compras anteriores de tierra, se deberá calcular la suma de todas ellas para estimar el saldo que queda disponible para justificar futuras compras de tierras asociadas a dicho Titulo de Merced, de manera de asegurar una compra equitativa, de acuerdo a las familias que integran la comunidad”.

La indicación agrega que en el caso que las hectáreas compradas por el Estado asociadas a un título de merced sea igual o superior a las de dicho título, no se dará lugar a nuevas compras por el mismo mecanismo de la Ley Indígena, y los individuos o comunidades deberán postular mediante el mecanismo de subsidios para la compra de tierras considerados por el artículo 20 a de la misma ley.

La introducción de esta glosa en la Ley de Presupuesto 2024 es improcedente, tanto por razones de forma como de fondo. En la forma ella vulnera el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas toda vez que, de acuerdo a este Convenio, se requeriría el desarrollo de una consulta de esta medida legislativa con el pueblo mapuche, lo que no ha sido considerado a la fecha. También en lo formal, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Causa Rol Nº 4118-2017), resulta improcedente que una norma de carácter temporal, se oponga a disposiciones de carácter permanentes en aplicación, como son las normas de la Ley 19.253 (Ley Indígena) como sería el caso de ser aprobada la glosa propuesta.

En el fondo, ella contraviene el espíritu y la letra de la Ley Indígena, la que establece en su artículo 1 inciso 3 el deber del Estado de “…proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación”. La inclusión explicita a la ampliación de las tierras indígenas no fue un capricho del legislador, sino que responde al desposeimiento de sus tierras, de las que fueran objeto los pueblos indígenas.

En el caso del pueblo mapuche, este fue reducido por el Estado mediante el otorgamiento de 3 mil títulos de merced de un territorio de ocupación tradicional de 10 millones de hectáreas a solo medio millón de hectáreas. Se trata de una realidad a la que hace referencia el mensaje enviado por el Presidente Aylwin al Congreso Nacional en 1991 al señalar: “…el proyecto plantea la protección de las tierras de las comunidades indígenas. La ley debe establecer normas para la plena protección de las tierras que pertenecen a ellos, y plantear mecanismos para ampliar las tierras comunitarias, ya que en muchas partes el minifundio prácticamente impide vivir de lo que la tierra produce.”

A ello se agrega la vulneración del artículo 20 b de la misma Ley, el que establece entre los objetivos del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas de CONADI: “Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial, con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales, relativas a tierras indígenas en que existan soluciones sobre tierras indígenas o transferidas a los indígenas, provenientes de los títulos de merced o reconocidos por títulos de comisario u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado en favor de los indígenas”. La inclusión en este artículo del término “en especial” deja en claro que este mecanismo no puede verse restringido en su aplicación a reestablecer a las comunidades mapuche la propiedad que el Estado les reconoció a través de dichos títulos, entre ellos los de merced, sino se extiende a otros casos de desposeimiento de sus tierras de ocupación tradicional.

También en el fondo debe tenerse presente que la glosa vulnera la obligación que el Estado de Chile ha contraído de acuerdo al 5to inciso 2 de la Constitución Política, de proteger el derecho de posesión y propiedad de los pueblos indígenas en virtud de tratados internacionales de derechos humanos que se encuentran vigentes, entre ellos el Convenio 169 de la OIT y la Convención Americana de Derechos Humanos, derechos de jerarquía, sino de carácter constitucional al menos supra legal. Dicha protección, según lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia de los órganos de supervisión y control de dichos tratados, incluyendo la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no se limita a las tierras que les hayan sido reconocidas por los estados, sino se extiende a aquellas de ocupación tradicional y necesarias para garantizar su desarrollo.

Junto a lo anterior, la introducción de esta glosa viene a dificultar enormemente el esfuerzo desarrollado por el Estado a través de CONADI en respuesta a la legítima demanda mapuche por la restitución de tierras mapuche de las que han sido desposeídos, y en definitiva, para dar cumplimiento al mandato de la Ley Indígena y el Convenio 169.

De acuerdo a antecedentes que tiene la institución, de las 497 comunidades indígenas mapuche a las cuales CONADI ha dado aplicabilidad a la fecha para la compra de tierras mediante el mecanismo del artículo 20 b de la Ley Indígena, 484 provienen de títulos de merced. De acuerdo a los mismos antecedentes, de las 313 comunidades provenientes de títulos de merced que están en tramitación para la compra de tierras mediante esta modalidad legal, en 304 casos la superficie excede la cabida de sus respectivos títulos de merced. Consecuentemente, la gran mayoría de las comunidades mapuche con aplicabilidad quedaría excluida de acceder a este mecanismo legal, incentivando con ello otras formas extralegales de resolver sus demandas de tierras.

La propuesta en análisis resulta especialmente paradójica si se tiene presente que todos los partidos políticos, incluyendo los de los parlamentarios proponentes de esta glosa, conscientes de la gravedad de los conflictos de tierras hoy existentes en el centro sur del país y de la necesidad de dotar al Estado de mayores herramientas para abordarlos, concurrieron a suscribir el acuerdo que dio origen a la Comisión de paz y Entendimiento creada por el Presidente Boric en junio pasado. Dicha Comisión tiene como uno de sus objetivos centrales el formular recomendaciones en particular en relación a la demanda de tierras del pueblo mapuche y las brechas persistentes para enfrentarla, y proponer mecanismos de reparación que contribuyan a la paz y el entendimiento que permitan dar solución a los conflictos por tierras hoy existentes.

Esperamos, por lo mismo, que la glosa en análisis sea rechazada por el Congreso Nacional en lo que resta de la discusión parlamentaria de la Ley de Presupesto 2024, de modo de no limitar aún más la única herramienta con que hoy cuenta el Estado, a través de CONADI, para abordar por la vía institucional un conflicto histórico que resulta urgente superar.