Royalty a la minería: ¿Por qué un gravamen sobre las ventas?
Situación actual. La Cámara de Diputados aprobó el año pasado un sistema de Royalty a las grandes empresas del cobre consistente en un gravamen aplicado a sus ventas. El sistema aprobado en la Cámara consiste en una tasa de Royalty graduada de acuerdo con el nivel del precio del cobre, definiendo varios tramos de estos, sujetos a tasas crecientes con el precio. Al precio actual del metal (US$ 4,4/libra), ese royalty equivaldría a un cargo sobre las ventas de un 20,8%.
Las 13 más grandes empresas mineras privadas declararon en 2021 ventas por US$ 37.000 millones, lo que significa que, de haber estado vigente el impuesto aprobado por la Cámara, el Estado habría recaudado US$ 7.700 millones, equivalentes a casi el 3% del PIB (150 teletones aproximadamente). Sin embargo, el proyecto de royalty sigue entrabado en el Senado y, hasta el momento, no hay claridad alguna de cuál será su suerte definitiva.
Impacto. Estos US$ 7.700 millones equivalen aproximadamente al valor del cobre en roca extraído en el año, lo que significa que la riqueza en el subsuelo del país se redujo en esa cifra, Chile se hizo más pobre en US$ 7.700 millones. ¿Que recibió el país a cambio? Alrededor de US$ 600 millones, que fue la recaudación neta por concepto del impuesto específico de la minería. Es cierto que las 13 grandes mineras también pagaron otros US$ 3.000 millones aproximadamente en impuestos a las utilidades, pero esto es parte del régimen normal de tributación de cualquier sector productivo, no sólo la minería. Los tributos a las utilidades de las empresas son simplemente el pago a la sociedad por los innumerables servicios que el Estado provee a las empresas, incluyendo bienes públicos como carreteras, sistemas de telecomunicaciones, infraestructura energética, instituciones jurídicas y muchos otros. Así, el país en 2021 redujo su riqueza neta en alrededor de US$ 7.100 millones (2,7% del PIB) como consecuencia de haber regalado su riqueza mineral en el subsuelo a las empresas extractoras.
Críticas. El sistema de royalty propuesto por la Cámara ha sido objeto de críticas por el hecho de que es un cargo a las ventas y no a las ganancias o márgenes netos de las empresas. Se plantea que las minas son tremendamente heterogéneas y que, mientras algunas mineras privadas (como Escondida, Los Pelambres y otras) podrán pagar estos royalties sin problema y al mismo tiempo seguir siendo altamente rentables, otras podrían quedar con retornos al capital inferiores a los requeridos para seguir invirtiendo, y aun se verían forzadas a abandonar la actividad minera en Chile. Esta es la crítica más seria que los economistas han hecho al sistema de royalty propuesto.
Entre los críticos destacan Michel Jorratt (2021) y, particularmente, Benjamín Leiva (2021) por su claridad y el amplio uso de la información que proveen las empresas mineras. “La figura destaca que, aun con el Royalty propuesto, Los Pelambres, Escondida y Collahuasi probablemente hubiesen mantenido retornos adecuados para mantener sus operaciones hoy y en el futuro. No obstante, el Royalty probablemente sí hubiese desalentado el capital invertido en Zaldívar y Candelaria, y complicaría más la situación del resto”. Y esboza su conclusión principal: “Este es el motivo central por el que el Royalty propuesto necesita refinación: de haber existido desde el año 2010, le habría pegado a todas las mineras sin discernir entre quienes efectivamente gozaban de renta y por tanto podían pagar más y quienes no”.
Críticas producto de malentendidos de lo que es el Royalty. Estas críticas son en realidad bastante transversales entre los economistas y, por supuesto, han sido adoptadas por las empresas en forma entusiasta. Sin embargo, a continuación planteamos que esta preocupación por la rentabilidad de las distintas empresas mineras implica no entender el concepto mismo de lo que es el Royalty. El Royalty es simplemente el pago por un recurso que tiene valor para el país, independiente de qué empresas extraen el recurso no renovable y de la rentabilidad específica sobre el capital invertido que cada una de las empresas extractoras obtiene. Cada tonelada del recurso in situ tiene un valor que se puede estimar a partir de los retornos por encima de lo normal que las empresas extractoras obtienen en su conjunto. Si una empresa en particular es incapaz de pagar por el recurso que extrae y mantenerse productiva, no es un problema que le corresponda al dueño del recurso (Chile) resolver. El dueño del recurso no renovable se empobrece por el acto de extracción de él y por lo tanto debe ser recompensado por esa pérdida, independiente de la condición financiera de la empresa que extrae el recurso. Si el pagar por el recurso hace que una empresa se haga no rentable, ese no es problema del dueño del recurso, y no hay ninguna razón por la cual el dueño del recurso le “haga un precio especial” para que se mantenga en actividad.
La propuesta de usar márgenes netos para el Royalty. La propuesta de los críticos al sistema es el cobro del Royalty aplicado sobre los márgenes netos en lugar de las ventas. Con esto, el pago de la regalía sería diferenciado de tal forma que las firmas más ineficientes o que exploten yacimientos menos productivos, que por lo tanto tienen menores márgenes de ganancia, paguen menos Royalty que las firmas más eficientes con altos márgenes de ganancia. Así, si el cálculo de la base sobre la que se paga el Royalty ya incluye un retorno “normal” del capital, como proponen los críticos, eso asegurará que el pago del Royalty no podrá inducir una situación en la cual algunas mineras dejen de recibir esa tasa “normal” de retorno al capital. Esto por supuesto tiene varios problemas. En primer lugar, obliga al Estado a cargar con la responsabilidad del ajuste de la rentabilidad de todas y cada una de las empresas mineras, en lugar de dejar esa responsabilidad a las empresas y al mercado. En segundo lugar, es un sistema que tiende a proteger a las empresas ineficientes o que explotan yacimientos demasiado pobres para ser rentables cuando las empresas deben pagar el costo de todos los insumos utilizados, incluyendo el mineral en roca. La protección es vía una reducción de la tasa de Royalty a costa del Estado. Y, en tercer lugar, una cuestión practica: sabemos que la evasión y elusión es mucho más factible cuando los gravámenes se aplican sobre los márgenes netos que cuando se aplican sobre las ventas. Las empresas a menudo inflan los costos usando una variedad de mecanismos que son muy difíciles de fiscalizar, a fin de reducir sus declaraciones de márgenes netos. Aplicar un Royalty sobre los márgenes netos o ganancias puede aumentar los incentivos para inflar aún más los costos de producción, lo que terminaría por reducir los pagos de los impuestos normales a las utilidades. Si bien es cierto que las ventas declaradas también pueden ser alteradas, las oportunidades de hacer esto son mucho menores que sobre los márgenes netos.
El mercado. He aquí un problema para el mercado: si una empresa es incapaz de mantenerse rentable pagando el Royalty que corresponde, la empresa podrá buscar mantenerse en actividad vía emisión de deuda, capitalización, aumentos de productividad u otro mecanismo, o simplemente será adquirida por otra firma que sea capaz de obtener rentabilidad suficiente después de pagar todos los costos de producción, incluyendo el Royalty. Nótese que el indicador de rentabilidad es el ROE (retorno/valor del capital de la firma) y el problema es que la firma incumbente logra obtener un ROE que es menor que la tasa normal de retorno sobre el capital. El equilibrio se logra cuando esta empresa acepta su incapacidad y otra firma la adquiere a un precio de descuento por su equity. La nueva firma, al rebajar el equity original, será capaz de obtener un retorno sobre ella suficiente. El ROE se equilibra ya sea subiendo el numerador (el retorno) o bajando del denominador (el valor del capital a precio de mercado). Los críticos del sistema de Royalty aplicado a las ventas promueven un sistema que aumente el numerador, que le baje el costo del recurso (el Royalty) a las empresas menos rentables a costa de la rebaja del Royalty, del retorno del Estado. La solución de mercado implica la rebaja del denominador como mecanismo de ajuste.
Nuestra propuesta. Nuestra propuesta es simplemente dejar que el mercado opere, lo que en definitiva va a causar una reducción del denominador, del valor del equity y así restablecer un ROE positivo para aquellas firmas que se hagan no rentables a causa del Royalty, lo que implica una reestructuración de la firma en cuestión o un cambio en su propiedad. Esto también puede implicar que la nueva inversión de las firmas marginales con ROE después del Royalty sea inferior al retorno normal del capital, se reduzca o aun desaparezca. Esto puede ser un resultado adecuado, ya que no es socialmente deseable mantener firmas que sean incapaces de pagar el costo completo de su producción. Este punto se refuerza si además consideramos que la extracción del mineral involucra externalidades de alto costo social y medioambiental.
Conclusión. Un Royalty aplicado sobre las ventas es perfectamente apropiado y el hecho de que no discrimine a las empresas afectadas en base a sus respectivas rentabilidades no implica ninguna desventaja; esto en la medida que los mercados funcionen para generar un nuevo equilibrio. Empresas menos rentables se ajustan a través del mercado y las de mayor rentabilidad siguen obteniendo ROE superior al costo de oportunidad, aun cuando inferior al que obtienen cuando no hay Royalty, lo que tampoco es un problema del dueño del recurso.
A Chile, el dueño del recurso, le interesa que, en su conjunto, la perdida de riqueza causada por la extracción del mineral le sea compensada, sin importar qué empresas se mantengan en actividad. Por lo tanto, concluimos que el Royalty aprobado por la Cámara de Diputados es perfectamente adecuado y el tipo criticas basadas en los argumentos analizados aquí no deben ser una excusa para demorar su aprobación en el Senado. Además, un beneficio adicional del método de royalties sobre las ventas adoptado por la Cámara de Diputados es que este tipo de cargos son mucho más difícil de evadir que los cargos sobre los márgenes netos.
